“頂層設計+基層服務”構建農業綜合執法新模式

文│楊懷偉（北京市房山區農業綜合執法隊）

2018年1月，筆者所在的北京市房山區動物衛生監督所摘牌轉型，全員完整編制轉型進入了北京市房山區農業綜合執法隊，既在預料之中，又在預想之外，深切感受到了改革永遠在路上。農業綜合執法代替畜牧獸醫、飼料獸藥等專業執法大勢所趨，每個執法人員和業內從業者都要跟上，同時也應該積極思考今后如何開展農業綜合執法工作。

“十九大”宣布中國進入新時代，新時代，新挑戰，任重道遠。中國共產黨十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》，同意把該方案的部分內容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議?！皟蓵焙?，2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。該方案明確提出“整合組建農業綜合執法隊伍”，讓我們看到了中國新時代努力破解農業綜合執法深層矛盾的堅定決心。

一、農業綜合執法史回眸

全國農業綜合執法始于1999年，當時農業部開始在全國啟動農業綜合執法改革試點，整合執法力量，將法律法規賦予農業部門的行政處罰職能集中由農業綜合執法機構行使，形成執法合力，提升執法效果。

2003年3月1日實施的《中華人民共和國農業法》成為全國農業綜合執法啟動的標志，《農業法》第十一章執法監督第87條第3款規定“縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當在其職責范圍內健全行政執法隊伍，實行綜合執法，提高執法效率和水平”。為了貫徹落實《農業法》，農業綜合執法逐漸開展，至2013年年底，全國已有29個省、自治區、直轄市的127個市（地）、1266個縣成立了綜合執法機構。浙江、福建、貴州、江蘇、重慶5個省市還成立了省級綜合執法機構。全國四分之一以上的省綜合執法率達到60%，其中，江蘇、浙江、湖南三省綜合執法率已達到90%。

2008年12月，《農業部關于全面加強農業執法 扎實推進綜合執法的意見》（農政發[2008]2號）提出“推進綜合執法五原則”，扎實推進農業綜合執法。實行農業綜合執法，是農業執法體制機制的創新，有工作依據，有實踐基礎，應堅定不移地推進。要力爭三年內，在全國農業縣（市、區）全部實行綜合執法，實現行政處罰職能統一行使，執法人員統一管理，執法力量統一調度，執法文書統一規范，為農業執法工作的順利開展提供有力的組織保障。

至2010年年底，全國已有220個市、2137個縣開展了農業綜合執法，縣級農業綜合執法覆蓋率達到應建比例的91%，15個?。ㄗ灾螀^、直轄市）實現了縣級農業綜合執法全覆蓋，浙江、江蘇、福建、湖北、湖南、甘肅、重慶、貴州等8個?。ㄖ陛犑校┏闪⒘耸〖夀r業行政執法總隊，省有執法總隊、市有執法支隊、縣有執法大隊，上下貫通、左右銜接、運行有效的農業綜合執法體系基本形成。實踐證明，實行綜合執法，將有限的執法資源進行整合，有利于理順農業執法體制，有利于形成執法合力，有利于提高農業執法的權威性和執法效果，有利于保護農民群眾的合法權益，符合法律精神和機構改革方向，應堅定不移地大力推進并不斷規范提高。

2012年10月1日，農業部規定在全國開始統一使用“農業綜合執法標識”。2013年1月，四川省法制辦草擬的《四川省農業綜合執法規定》征集社會意見。2015年6月29日上午，廣東省農業綜合行政執法監督局在廣東省農業廳揭牌成立。到2016年4月，廣東全省有13個地級市、47個縣（市、區）編辦正式設立農業綜合行政執法機構，覆蓋率分別達到59.1%和39.5%。農業綜合行政執法基層覆蓋率明顯偏低。2017年12月29日，江西省新組建的農業綜合行政執法總隊掛牌。

1999年至今19年，2003年3月至今已經15年，而2008年12月至今也是將近10年，在全國來講，農業綜合執法推進并不順利，走走停停，因此有了開啟新時代之后《深化黨和國家機構改革方案》的“整合組建農業綜合執法隊伍”頂層設計，一股更加強大的改革動力正在開啟。

二、北京市農業綜合執法的實踐和探索

北京市朝陽區農業綜合執法大隊于2002年12月20日正式成立，為了改革試點和貫徹落實《農業法》，北京市農業綜合執法逐漸開展，該大隊成為北京市先行者，“朝陽模式”運行十年，且成績滿滿，2003年被評為“全國農業綜合執法先進單位”，2004年被列為“全國農業綜合執法試點單位”，2012年10月被評為“全國農業綜合執法示范窗口單位”。探索形成了“分片管理監督，集中執法包治；協調統一，專業對上，各負其責”的農業綜合執法“朝陽模式”。

時代飛快發展，尤其是北京市農業大發展，轉型升級，城市化推進，農業綜合執法遇到了新問題，產生了新矛盾。例如，“綜合的范圍在現行體制內進行。綜合執法在本級農業部門的職責范圍內進行，不跨部門綜合。畜牧獸醫、水產、農機部門單獨設置的，在各自職責范圍內實行綜合?！本C合執法和專業執法的矛盾非常突出，最后一線執法還是“綜而不合”，沒有形成強大的執法合力，浪費了執法資源和人力物力。

2015年3月，經國務院和中央編委確定在全國138個試點城市，開展綜合行政執法體制改革試點。根據中編辦、市編辦綜合行政執法體制改革試點的部署，北京市平谷、門頭溝兩區農業綜合執法試點工作，取得積極成效。北京市平谷區被確定為農業綜合行政執法體制改革的試點。平谷區將區農業局機關、區農業局所屬種子管理站和植物保護站以及區農業局農業綜合執法隊，下設的動物衛生監督所、漁政監督管理站、農機安全監理所、種植業執法隊等所有涉及的農業執法職能進行整合，設立統一的農業綜合行政執法機構，整合職責后，其他部門不再擔負農業執法職能。

2017年農業部、中央編辦對平谷區、門頭溝區兩個全國農業綜合執法體制改革試點進行了2次調研活動，對北京的綜合執法試點工作給予充分肯定。調研組提出，要進一步鞏固農業綜合執法改革試點成果，對執法業務科學、合理分工，形成合力，克服分散執法的弱勢，確保事有人干、責有人負，為農民增收保駕護航，為農產品質量安全、農業供給側結構性改革做出新的貢獻。

2018年1月，筆者所在房山區為深入強化農資監管，確保農產品質量安全和農業生產安全，房山區農業綜合執法體制改革于近日完成，新成立的房山區農業綜合執法隊內設2個科室及7個執法分隊，分別承擔動物衛生、農資、漁政監管等職能。房山區農業綜合執法隊的成立將進一步優化資源配置，提升執法效能，逐步建立制度規范、權責統一的行政執法監管體制，為房山區現代農業建設提供法治保障。2018年2月2日，北京市海淀區農業執法大隊成立。北京市農業綜合執法的實踐和探索漸入佳境，愿景可期。

三、農業綜合執法的深層矛盾

隨著農業綜合執法的試點推進，深層矛盾逐步顯露—

首當其沖是農業綜合執法需要和立法配套制度矛盾。農業綜合執法頂層設計亟待完善，補缺“農業綜合執法法”統領協調農業法律法規。目前，《農業法》《農產品質量安全法》《畜牧法》《防疫法》《草原法》《漁業法》《農業機械化促進法》《農業技術推廣法》以及《農藥管理條例》《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《農業轉基因生物安全管理條例》等在“執法設計”上還是彼此分割，各自為戰。從立法層面無法支撐綜合行政執法改革，現行行政執法體制機制和制度設計上的缺陷，特別是農業綜合執法“立法”缺乏頂層設計是當前最主要的問題，同時基層對在哪個層級、哪些領域綜合執法，綜合執法到什么程度，都是摸著石頭過河，顧慮重重，改革缺乏創造力和動力、活力，必須依法明確權責。

第二是上無“國家隊”，下無“工作隊”，落實農業綜合執法以人為本難。農業綜合執法以人為本還是以建隊伍為本，還是以干事情為本，是更深層次的矛盾，目前幾乎無從下手。近20年，隊伍不能說沒有建立，但是還不完整。最明顯是農業綜合執法上無“國家隊”，下無“工作隊”。很多農業企業跨省、跨地區，乃至是世界性的大公司了，中國農業是世界農業了，農業綜合執法應該是世界性的、國際性的，可是我們還沒有一支隊伍可以勝任。

第三是常態化的農業聯合執法和突擊執法機制矛盾。如果在不整合大農業機構、不劃轉執法職能的前提下，依托現有不同農業執法隊伍，完善工作運行機制開展綜合執法，能較快捷地組織力量，加強提高執法效率，對違法行為能產生很強的震懾效果。但由于農業聯合執法往往注重執法結果而弱化日常監管，容易出現運動式的突擊執法和以罰代管的現象。加之各領域執法標準和程序的不統一，往往主要以牽頭執法部門的程序為主，造成因處置程序的不規范而易引發執法糾紛，在日常執法中以城管領域執法引發的糾紛案例較為明顯，聯合執法還處于探索階段，還沒有成為常規性綜合執法手段。

第四是農業綜合執法和領域專業執法的矛盾突出。如果農業綜合執法綜合的范圍在現行體制內進行。綜合執法在本級農業部門的職責范圍內進行，不跨部門綜合。畜牧、獸醫、水產、農機、種子、農藥部門單獨設置的，只是在各自職責范圍內實行簡單綜合。綜合執法和專業執法的矛盾非常突出，最后一線執法還是“綜而不合”，沒有形成強大的執法合力，浪費了執法資源和人力物力。

第五是農業綜合執法機構與行政主管部門隸屬矛盾。深化農業綜合執法改革離不開農業綜合行政改革深入。如果行政主管部門依法行政不能準確到位，由于隸屬關系，農業執法部門就要照顧主管部門需要，無法獨立執法。綜合行政執法打破了傳統行政管理審批、監督、執法于一身的指揮員、運動員、管理員、裁判員擊鼓傳花方式的閉環鏈條，實現了決策、執行、監督相對分離，有利于建立統一高效的行政執法體制，解決分散、多頭、交叉、盲區等問題。新運行模式中綜合執法部門承擔大部分行政執法職責，行政主管部門在實際工作中容易出現弱化或推脫監管職責，導致行政監管和行政執法不能有效銜接。行政主管部門與綜合執法機構兩者容易產生新的權責不清、苦樂不和、邊界模糊、溝通不暢、交接缺失、業務缺位。

四、破解深層矛盾，新時代對農業綜合執法有新要求，頂層設計不可或缺

實行農業綜合執法是對現行行政執法體制的創新和改革，是對權力利益格局的重新調整，必然會遇到到眾多的問題和阻力。在這個過程中，黨委政府的改革意識，特別是主要負責人對綜合行政執法改革的認識、決心和魄力是改革成敗的關鍵。首先要充分認識到綜合行政執法改革的必要性和重要意義。在新的歷史時期，黨委政府要將推進綜合行政執法改革納入“黨的建設”，全面推進依法治國，把握綜合行政執法改革的歷史意義，制定綜合行政執法改革“路線圖”和“時間表”，下大力氣推動，讓人民群眾看得見、摸得著、有獲得感。

問題是時代的聲音，人民心聲是改革所向。從1999年算起，近二十年的實踐表明，大力推行農業綜合執法改革是農業供給側結構性改革的需要，順應了社會發展管理要求，是提升政府治理能力的重要舉措，必須堅定不移地克服困難向前推進。因此，中共中央《深化黨和國家機構改革方案》明確提出深化行政執法體制改革。深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，是深化機構改革的重要任務。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出：（三）完善市場監管和執法體制。改革和理順市場監管體制，整合監管職能，加強監管協同，形成市場監管合力。深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重復執法問題。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。減少執法層級，推動執法力量下沉。完善執法程序，嚴格執法責任，加強執法監督，做到嚴格規范公正文明執法。

新時代，新要求，破解深層矛盾，新時代對農業綜合執法有新要求，頂層設計不可或缺。頂層設計至少有兩點迫在眉睫需要全力落實—

第一是立法先行。不難看出，頂層設計頂層要求，啃最硬的骨頭，拆最牢的藩籬。一分部署，九分落實。隨著深化黨和國家機構改革的推進，國家應該盡快對農業綜合執法開展立法，制定《中華人民共和國農業綜合執法法》，打破部門利益本位主義，系統修訂《農業法》《農產品質量安全法》《畜牧法》《防疫法》等涉農法律法規，進一步科學立法，梳理建立兼顧綜合與專業的協同協調協作，建立綜合與專業一體一致一同的“綜合農業法體系”。整合出臺可以支撐農業綜合執法的“農業法典”或者“農業綜合法典”，而不是停留在疊加零零碎碎的“農業綜合法匯編”，對于農業綜合執法的頂層設計成敗至關重要。

第二是建立“國家隊”?！渡罨h和國家機構改革方案》明確提出，整合組建農業綜合執法隊伍“由農業農村部指導”，而“指導”大有學問。筆者認為還是要建立“農業綜合執法國家隊”來引領指導，第一是直接辦理全國性的大案要案，辦理跨省、跨地區，乃至世界性的大案要案，第二是“指導”需要親身實踐，“指導”需要龍頭示范。建立“農業綜合執法國家隊”就是打造全國農業綜合執法的核心品牌?！皣谊牎笔痉兜囊I作用大大強于一般的示范點，以上率下，提綱挈領，事半功倍。

五、破解深層矛盾，跨農業綜合執法的新模式——“街鄉吹哨，部門報到”是基層“大招”

新時代是黨領導一切的時代。破解深層矛盾既是理論問題，也是實踐問題，還是領導問題。2018年，北京市由平谷區首創的“街鄉吹哨，部門報到”模式被寫入北京市政府工作報告，也成為北京市黨建工作的重要內容。實現“街鄉吹哨、部門報到”是首都北京城市治理以及鄉村治理的一項重大改革，這個以“第一政府”為核心的基礎性跨農業綜合執法、“跨部門綜合執法”模式具有普遍意義，讓我們破解農業綜合執法深層矛盾多了信心。

1.“第一政府”是鄉鎮，強化“第一政府”地位，從下往上推動基礎性聯合執法。北京的“街鄉吹哨、部門報到”提示我們，過去，“綜合的重點在縣級”這塊骨頭太大了。農業綜合執法改革動力作用點在縣一級，忽視了街道鄉鎮，但是街道鄉鎮“小政府”無論在農村振興還是城市治理中處于基礎地位，是真正的“第一政府”。北京的“街鄉吹哨、部門報到”就是把聯合執法綜合執法模式的再創新再深入再綜合再下放，把農業綜合執法“放管服”一竿子捅到了底，進一步明確街道鄉鎮的統籌職責，推動精準監管執法和農村精細化治理、城市精細化治理。合理劃分事權關系并推動執法重心下沉。核心是通過下放執法權，真正解決“看得見的管不著，管得著的看不見”和不同層級執法權重復配置、多層執法的問題。為此，要在上級政府工作部門已明晰的權力清單和責任清單的基礎上，按照事權重新劃分和調整的范圍，隨即調整權力清單和責任清單，推動執法權屬地實施，進一步強化屬地責任。上級執法部門主要負責執法指導協調、執法監督等，讓更多日常執法工作由街道鄉鎮“小政府”基層執法部門承擔。縣級必須按照網格化管理模式，進一步向鄉鎮（街道）延伸，構建以“街鄉”為重心、中心、核心的基礎執法體系。

2.執法隊+服務隊，雙向執法普法服務，五指握拳，增強綜合執法效能。執法就要普法，農業綜合執法改革后，“游擊隊”成了“正規軍”，“正規軍”要雙向著力執法普法，即對外宣傳普法，執法就是普法，同時對內專業精準學法研法，加強隊伍建設。內外兼修有五根“手指”，五個“抓手”。一指管理。打鐵還要自身硬，創新管理挖潛力。抽調業務骨干組建一支跨部門跨行業的現場執法專業隊伍，按照行業分類設立若干專業小組，實施聯合現場執法和專業現場執法，使現場執法工作的“散亂多”現象得到有效解決。二指學習。健全完善培訓和學習輪訓制度，提高執法人員素質。定期集中培訓、以會代訓、外派學習、相互交流等，提高執法人員對法律法規的認識，加強行政執法能力和對行政違法行為的調查處理能力。三指外力。人人執法是法律社會性的本質要求，充分利用執法隊伍之外的社會力量，向上級、事業、企業或高校借、租或聯合開展人員培訓等方式，借力社會各界，使執法人員能適應新時代的專業知識跳躍發展，增強執法隊伍效能，提高執法經費效率。四指考核。開放式評價考核綜合執法。結合國家公務員考核建立健全對行政執法機構及執法人員工作的評價、考核機制，適度開放引入社會、第三方考核評價。五指“工作隊”。這是大拇指，為人民點贊。建設“農業綜合執法工作隊”，轉變執法機制為執法服務。同時，擴大發展編外執法輔助人員，嚴格管理編外執法輔助人員，提高綜合素質。

3.合力打破藩籬，三個統籌推動“跨農業綜合行政執法”。天下大勢，分久必合合久必分，一方面社會發展，一個趨勢是條塊分割，越分越細，越來越專業，籬笆越來越密，順流而下，或者在原地打轉，執法資源被肢解破碎軟弱無力；另一方面社會發展動力的根本在合力，在團結，在統一。進行綜合行政執法全方位立體跨時空整合，正是“大部門制”改革背景下推進機構改革、政府職能轉變的有效途徑之一，即統籌推進跨部門、跨行業、跨領域的綜合行政執法，只設立一個綜合行政執法機構，統籌屬地所有行政執法職能。

為此需要三個統籌。一是統籌監管和執法，堅持依法行政。綜合執法部門承擔大部分行政執法職責，主管部門應在實際工作中強化指導和監管等職責，加強信息溝通，使行政監管和行政執法有效銜接。二是統籌“大”綜合與“小”專業?！按蟆本C合要有，是全面推進宣傳、常態檢查等，解決一般性普遍問題；“小”專業也要有，是突擊隊、敢死隊，必須要啃硬骨頭，解決重點難點問題。門外綜合行政執法與門內專業執法長久并存，一味降低專業技術要求勢必法律糾紛多發，降低執法效率，提高執法成本。三是統籌難點和重點，堅持問題導向。著眼于解決人民群眾最盼最急最憂的突出問題，確定立體綜合行政執法，緊密結合當地經濟社會發展實際，充分考慮執法環境和執法水平，突出執法重難點領域。將區域重點工作和行政管理體制設計等相互結合，區別預設。農業綜合執法不只是農業的事情，而是全社會的需要。

4.打造綜合執法“平臺＋”體制機制，精算整合跨行業合力。三百六十行，行行要執法。即在同一行業或不同行業中，整合職責相近或相關的執法隊伍，實行綜合行政執法。筆者所在的房山區為落實全市《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》的“黨建”任務，2018年將組建市區兩級城市管理委指揮中心。這個中心正是“街鄉吹哨，部門報到”的一種人員制度設計。在區級層面成立城市管理指揮中心，由一名主管副區長任指揮中心主任，區城管委主任擔當指揮中心常務副主任，再派一名區城管委副主任到指揮中心常年坐班處理日常事務。在街鄉層面，房山區的28個街鄉鎮逐一成立管理指揮分中心。同時構建綜合執法平臺，打造“平臺＋”體制機制，依托平臺，把區級指揮中心、鄉鎮指揮分中心、街道社區等基層單位連接到一起。街道社區發現違法問題時，通過綜合執法平臺這個載體“吹哨”，把問題報告給市區兩級城市管理指揮中心，大約10個區級政府部門的工作人員、執法人員要下沉到指揮中心里執法。

“頂層＋基層”合力改革努力破解深層矛盾。進入新時代，改革農業綜合執法的光明前景前所未有，改革農業綜合執法的艱巨挑戰也前所未有。40年前改革開放的聲聲春雷從農業轟然響起，喚醒一個時代的蓬勃生機；40年后機構改革的陣陣“哨音”在春天脆鳴，更催發新時代農業綜合執法奮斗昂揚。