農村土地“三權分置”的內在邏輯

郭冠男

改革開放40年，我國經濟社會、城市農村形態及利益格局都發生了巨大的變化，研究和考慮我國農村土地問題及相關制度改革，絕不能在靜止狀態下進行觀察，對待農村土地權利問題也必須將其置于這種變化中，在經濟社會發展的新格局中進行審視。

一、農村土地權利制度變遷必須契合經濟社會形態演變和利益格局調整

經濟的發展會帶來各類資源的重新分配和利用，社會格局也會隨著經濟發展而發生變化，基于經濟和社會的雙重變化，整體經濟社會的利益形態和利益關系就處于一種動態的變化之中。這種形態變化包含了由于經濟社會發展帶來的總量上、絕對性的提升和優化，同時也包含了由于經濟社會發展自身無法做到絕對平衡而產生的新的利益訴求。原本與舊制度契合的利益形態隨著這種動態發展逐漸演變為新的甚至完全不同的利益形態，利益關系也隨之由原來的平衡或較為平衡變為不平衡或者嚴重失衡，此時，這種新的利益形態就與舊的制度間產生了巨大的摩擦。因此，經濟社會發展演變帶來的新的利益形態與舊的制度供給間的摩擦，就是制度供給調整或者制度改革的出發點和基礎，制度調整和改革的方向就是縮小二者間的摩擦，解決二者間存在的差異，以此來重新契合新的經濟社會利益訴求，最終實現友善的、平衡的經濟社會利益形態。農民土地權利的調整也必須遵循上述制度供給的基本邏輯，這也是本文討論農民土地權利制度改革對改革基礎和必要性的重要判斷。

二、我國城鄉經濟社會形態發生了重要且本質的變化：“靜態二元結構”已轉換為“動態二元結構”

“靜態二元結構”是指由國家層面的制度對城市居民和農村居民進行分別管理，這種管理依據戶籍進行嚴格區分，城市居民和農村居民所擁有的各類權利在這種嚴格區分管理的制度下呈現出巨大的差異。在改革開放前，我國就是以嚴格的靜態二元結構形成農村和城市兩個互相隔絕的獨立部分，除了特殊的國家項目和政策，不存在大規模的農民在城鄉間流動，農民被固化在農村，通過實際占有農村土地、經營土地、使用土地獲得幾乎全部生活生產資料。

而隨著經濟社會發展，尤其是進入21世紀以來，我國社會利益形態發生巨變，資源配置極不平衡，農民僅依靠其農民身份通過土地獲得的資源已經無法滿足其在新的經濟社會階段的生活發展需要。所以很顯然，農民除了要利用手中依據其農民身份獲得的資源，還必須進入城市利用其他資源，才能盡量滿足其發展的需要，這也正是城鎮化的歷史背景和達到新平衡的必經之路。而基于我國的基本國情，農民數量過于龐大，城市資源相對有限，城市為農民提供的資源穩定性和充足性不高，無法在短時期內滿足所有農民的所有需求。因此，農民必須要同時保持進入城市和返回農村的自由，即處于“動態二元結構”，才能盡可能地滿足其與當前經濟社會發展所匹配的生活和發展需求，單靠農村或城市一方，都無法為整個農民群體提供所有需要的資源和保障。

綜上所述，城鄉“靜態二元結構”已經演變為“動態二元結構”，而且這個“動態二元結構”將持續很長一段時期，即大規模的農民在城鄉間候鳥式遷徙是我國將長期持續的社會形態新格局，這是我們當前討論農民農村相關問題時面臨的最重要的特性，這也正是所有相關研究必須認清的基本事實。

三、“動態二元結構”中最重要的特征是產生了對農村土地功能的多元化訴求

已經存在并且將長期持續的“動態二元結構”帶來的不僅是農民城鄉遷徙的社會現象，伴隨著我國的城鎮化、工業化以及農業現代化進程，這種“動態二元結構”對社會資源配置有著重要的影響，其中，農村土地相關利益多方對農村土地的功能的訴求有了巨大的變化，并且不盡一致。

從農民視角來看，30多年前的農村土地改革使農民獲得了土地承包經營權和宅基地使用權，實現了土地由農民自己經營管理。盡管大量農民已經進入城鎮實現了市民化和半市民化，但他們依然對土地存在多種功能訴求。第一，土地經營收入比重下降，但是土地的社會保障功能依然存在。土地的功能不僅僅是生產資料，可以形成一定經濟收入，土地更是農民未來生活的風險抵御物資，是部分社會保障功能的替代物，如何處置其手中的土地意味著農民未來生活方式的選擇、意味著對未來收入的長期安排，意味著農民要找到新的風險抵御方式來代替土地。第二，地租高低已經成為直接影響農民選擇如何安排土地資源以及如何處理其土地權利的重要因素。農民對土地增值、通過土地牟利的期望越來越高，激發了農民主動進行土地權利資本化的需求。總之，面對農民對其土地功能預期的變化和其土地功能事實性發生的變化，從農民角度提出更完整更清晰的土地權利是合理的要求，土地制度改革必須回應這些變化和要求。

從地方政府視角看，農村土地的承載功能變得越來越為重要，工業化和城鎮化加速推進帶來不斷增長的用地需求，引發了日趨嚴重的土地供求失衡矛盾，地方政府在實際行動上強烈地表現出對農民土地的需求。地方政府侵犯農民權利、損害農民權益的行政行為非常容易也非常普遍，進而損害的是整個國家和社會的利益。

從國家視角看，我國的土地制度在不同的歷史階段服務于不同的國家戰略發展目標。改革開放初期，農村的土地要素基于“靜態二元結構”不斷地低價供給，這樣的制度設計是國家工業化高速發展戰略所需要的。隨著我國工業和城市發展水平的大幅度提高，國家發展戰略也由強調工業化發展轉變為統籌城鄉發展上來，農村經濟社會繁榮穩定、耕地保護、糧食安全成為農村發展的主要問題。同時，城鎮化和工業化帶來對土地資源高效利用的需求，而農民的“候鳥式”遷徙必將弱化其自己經營土地和使用土地的產出效率。在這種背景下，保護農民利益的同時提高土地利用效率是符合國家根本利益的必然選擇。

可見，在“動態二元結構”下，國家、地方政府、農民對農村土地功能產生了新的定位和訴求，并且這些訴求不完全一致且同步。在“動態二元結構”下，農村土地需要承擔自身發展、地方經濟發展空間承載、國家發展和糧食安全等多元功能。

四、固化的農村土地權利制度與多元化新訴求間出現巨大摩擦和明顯失衡

新中國成立始初，我國處于戰爭后的滿目瘡痍狀態，對于國家來說最為重要的就是迅速發展工業，因此實行了以“城鄉分治”為核心方式的“農業支持工業、農村支持城市”大戰略。現行農民土地權利制度就是產生于當時的經濟社會需要，農民不需要城市滿足其需求，城市也無法容納大量農民，農民通過其土地權利獲取其生活生產的資料，此時農民土地權利制度與“靜態二元結構”高度契合。

但如今“靜態二元結構”演變為“動態二元結構”，前文已經分析，只有在“動態二元結構”中，農民生活和發展的基本需要才能被滿足，社會也才能穩定，而農民土地權利制度仍然保留“靜態二元結構”中誕生的基本特征，即通過賦予農民靜止的土地權利，將農民固化在土地上，固化在農業上。一方面，從農民角度來看，由于長期施行重工業優先發展的“經濟趕超”戰略，農民權利在經濟發展進程中并沒有受到重視甚至遭到不公平對待，致使農民雖然和城市居民同是社會主義建設者，同為中國經濟繁榮的締造者，但其經濟地位卻低于城市居民。可以說，這是中國最基本的國情，沒有七億農民的富裕，就不可能實現中國的現代化。要實現七億農民的富裕問題，關鍵在于保護農民權利，而土地權利是農民的根本權益，因此必須把保護農民土地權利擺在國家經濟發展和現代化建設中的重要地位，制度變遷必須契合和順應這一趨勢。另一方面，從土地利用效率來看，隨著“靜態二元結構”演變為“動態二元結構”，農民手中土地資源的利用也發生了明顯變化，農民進城務工生活，農民無法再用過去的模式來經營土地，農民自己對其承包地、宅基地以及地上住宅的利用效率都明顯降低，而由于土地權利固化，其他主體很難高效利用這些土地。因此，固化的土地權利安排直接造成農村土地制度效率的損失，影響著農村土地制度績效的同時還影響著農民土地財產性收入的實現。

因此，農民對其土地權利從“靜態二元結構”中通過占有土地、經營土地獲得收益的“單一訴求”演變為“動態二元結構”既要保證自己在土地上的長期權利和長遠預期以應對市民化過程中的各類風險（涉及個人能力、經濟發展速度調整、城市容納能力等問題），還要求通過對手中的土地權利市場化配置增強土地財產性以獲得更多土地收益。這是當前農村土地制度變遷和農民土地權利制度改革要滿足的主要訴求。另一方面，由于農民長時間在城市居住生活，土地與農民之間出現了事實上的物理性的“人地分離”，農民無法高效利用其土地，農民保留的土地必須通過讓其他主體利用來提高土地資源利用效率，增加整體社會效益的同時也增加農民的土地財產收入，而其他主體對土地的利用又不能影響農民和集體在土地上的長期權利。

通過分解土地權利來滿足對土地權利的多元訴求以契合“動態二元格局”是當前農村土地制度變遷的首要取向。

五、從“二權分離”邁向“三權分離”：以契合多元訴求為原則對土地權利在各權利主體間再分配

在現代經濟體系中，經濟制度的核心就是產權被如何界定并得以實現。不管是從國外土地權利價值取向的變遷來看，還是從我國經濟發展和農民發展的現實來看，產權權利束中最為重要和最為核心的不是絕對的所有權，而是收益權。農村土地產權也不例外，農村土地產權的根本就在于實現各項產權權能對應的收益。因此，雖然農村土地產權被界定為一個完整的產權權利束，但在經濟社會發展和農民自身發展的背景下，在實際的經濟活動中人們往往需要基于權利收益的清晰化將土地產權權能進行分離，通過土地產權權能清晰界定并進行分離，同時對如何實現這些權利進行明確有效的安排，達到權責清晰、權責利三者統一的目的，使各權利主體各盡其能、各得其利，最終提高土地資源的配置效率。

我國土地產權分離帶來的效率的提高，首先表現在土地產權第一次分離——土地所有權與使用權的分離上。家庭責任承包制這一次極為成功的重大變革本質上就是對原本歸為一體由集體擁有的土地產權束進行了分離，將土地產權束分為所有權和使用權，所有權歸集體擁有，而使用權分離出來分配給集體內的農民，通過權利分離將土地上的收益分配給集體和農民兩個主體，滿足了當時經濟社會格局中集體和農民對土地上的收益分配各自的訴求，而這就是成功的制度變遷的核心。

而面對“靜態二元結構”轉換為“動態二元結構”，對農村土地制度尤其是土地權利制度變革的呼聲也愈來愈強烈，制度變革勢在必行。此中具有代表性的一種觀點照搬西方“私有化”+“市場化”+“規模化”的做法，提出將土地完整的所有權賦予農民，農民可以自由賣掉手中土地，土地實現規模化經營。這種提法不僅不符合我國基本國情，而且具有巨大的危害性和煽動性。因為，即便在我國的實際城鎮化率（非常住人口城鎮化率）達到70%時，快速城鎮化階段基本結束，我國仍將有4、5億農民，而基于我國人多地少的基本國情，即便18億畝耕地紅線仍然保持，按4億農民計算，留在農村的農民每人僅有4.5畝耕地，顯然如此少的資源無法滿足這些農民在這個現代社會的生活生產需要。而一旦允許土地私有化和自由買賣，一方面，土地兼并將迅速出現。另一方面，農民又無法在城市完全立足（已經進入非常緩慢的城鎮化階段），最終的結果必然是城市貧民窟化與農村社會沖突的同步加劇，其激烈程度將遠比其他發展中國家嚴重。眾所周知，這種土地兼并導致兩極分化的情況在我國歷史中反復出現，而最近的一次便在新中國土改賦予農民完整土地產權后，迅速導致的土地兼并和失地農民流離失所等待國家救濟。在國際上，印度因為19世紀實行土地私有化政策后，80%的土地通過兼并由1%的人所有，10億農民中有8億農民沒有土地，這種情況一直持續到現在，農民的利益以及長遠機會被大大損害且無法逆轉，印度整體的經濟社會發展也因此被大大拖滯。因此，在我國實行農村土地私有制打著賦予農民完整權利的旗號，實際是賦予地方政府、外國資本、工商資本以及城鎮居民等從農民手中將完整的土地產權奪走的權利，而集體土地所有權正是對出現這種局面最有效的抵抗。因此，當前農村土地制度創新不能顛覆土地集體所有制，而是要堅持集體土地所有制的基礎上，繼續對土地上的來自不同主體的利益訴求進行第二次剖析和細分，將這些分割后的權利賦予給對應的主體，滿足其對土地收益的訴求，契合當前經濟社會新格局對土地資源的需求，這應作為當前改革的大方向。

而當前農民對土地的使用權權利束實際上包括了農民基于集體身份分配土地的權利和占用、使用的權利。這些權利對應的收益和需求在“靜態二元結構”時是一體的，即農民從集體分配而來的土地，其目的和用途就是通過自己使用土地，獲得收入，保證生活需要。如前所述，隨著“靜態二元結構”演變為“動態二元結構”，農民原本一體化的收益和需求開始明顯分化為兩個權利訴求，一個權利是要保證農民對土地的分配權和長遠土地權利預期來滿足農民抵御風險的需求，另一個權利是要通過轉讓給他人實際使用土地來增加農民的財產性收入和土地收益。因此，應依據兩大訴求，對農民手中的土地權利依據土地價值形態進行第二次分解（所有權和使用權分離是第一次分解）。首先，要滿足農民保留部分權利來滿足市民化過程中抵御風險的訴求，這個訴求要求保證農民對土地的分配權和長遠土地權利預期，也就是說，這個訴求要求穩定并明確集體與農民在土地上的權利關系，只有集體擁有所有權、農民擁有根據集體身份對土地的分配權才能契合農民在市民化過程中抵御風險和社會保障訴求。因此，集體對土地的所有權和農民對土地的分配權共同保障了農民的這部分訴求。其次，要滿足農民在“人地分離”狀態下把土地轉讓給他人實際使用來增加農民的財產性收入和土地收益的訴求，就要求從農民對土地的使用權中分離出來一部分權利，賦予其市場交易功能來實現土地的市場價值，這部分權利可以通過市場配置轉讓給其他主體使用，如此構成一個動態的土地權利體系和土地利用關系，從“集體”和“農民”對農村土地的“二權分離”邁向“集體”“農民”和“其他主體”對農村土地的“三權分離”。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院體管所）