新時代創新開發區管理體制探索

劉紅 安淑新 林昌虎

從我國開發區建設歷程來看，自1984年鄧小平同志提出新辦經濟開發區至今，開發區建設已歷經三十余年。在開發區的發展過程中，國家陸續興辦了保稅區、經濟特區、高新技術產業開發區、邊境經濟合作區等多層次的各類經濟開發區。在此期間，我國各級各類經濟開發區發展迅猛，對產業結構調整和區域經濟的發展起到了積極的促進作用。但面對各類開發區被時代所賦予的新內涵、新任務和新要求，開發區管理體制和運行機制還存在一些不相適應之處。因此，研究解決好這些問題，創新開發區機制體制，對于落實黨的十九大精神，推進全面深化改革，進一步發揮開發區在經濟社會發展中的排頭兵和引領示范、輻射帶動作用，有著重要的現實意義。

一、我國開發區管理體制現狀和問題

一是功能復合化。開發區社會管理與服務職能日益加重，肩負著開發區統一領導、管理，并承擔其所轄區內經濟、行政、社會事務等管理的雙重負擔。隨著開發區建設規模增大，區域邊界擴大，人口增加，開發區管理機構要面對大量的社會事務。部分開發區已經由原來單純的發展工業轉向統籌發展第三產服務業，開發區也由單一產業功能逐漸向涵蓋社會治理、公共服務、文化建設、生態環境等城市綜合功能方向發展，凸顯了開發區功能轉型與融合的復合趨勢。與此同時，在開發區特殊體制和特殊政策背景下，管理機制逐步向“大社區”及社居委職責的模式轉變，社區公民通過積極參與到社區政策與制度創新，推進社會建設發展。

二是開發區國際化。隨著經濟一體化進程的不斷加快，我國開發區的發展也面臨著新的發展機遇，開發區職能部門開始立足職能，不僅承擔起建設國際化、立體化、法治化、便利化營商環境，推進產業多元化、市場多角化、產品多族化的國際化市場進程。此外，還要承擔起拓展國際化引智渠道，提供良好的公共服務，包括國際學校、高端商業、高端居住等配套設施等，為開發區人才安家落戶以及家屬就業、子女入學等方面提供更好的服務。

三是機構行政化。開發區管委會作為協調與服務機構，雖賦予開發區管委會統籌力度，但是統籌規劃作用比較有限，并沒有改變功能區和行政區各自開發的格局，而且所轄區域范圍逐步擴大帶來服務業的興起和大量人口的進入，尤其是在社會服務、基礎建設方面與管理權限不足之間的矛盾，制約了開發區整體的發展。因此，開發區初期作為一個單純的經濟功能區的管理體制正面臨著嚴峻挑戰。目前，在城市化高速發展的進程中，不少開發區均成立了人民政府，表明開發區管理體制已呈現出明顯的行政化趨勢。

四是開發區集中化。開發區對帶動地區經濟的發展和社會進步起到了舉足輕重的作用，逐漸成為我國改革開放、加快發展不可或缺的重要組成部分。各地方為了追求經濟利益，在交通樞紐便利區域、市區邊界等區域設立不同名目的開發區，導致各開發區在爭投資、爭項目、爭市場、爭資源的競爭日益加劇，造成資源配置的分散和產業布局的不均衡。為了充分利用資源，形成整體優勢，一些地區開始把分散的開發區逐步整合起來統一管理，提高開發區的質量。如上海將張江高科技園區、漕河涇新興技術開發區、金橋現代科技園、上海大學科技園、中國紡織國際科技產業城和嘉定民營科技密集區整合在一起成立了國家級高新技術產業開發區，并建立上海國家級高新技術產業開發區管委會作為市政府的派出機構進行統一管理。全國很多地方開發區普遍存在類似開發區集中化的發展趨勢。

五是產城融合化。從功能上看，我國開發區一般由工業生產區、生產服務區、科研區、生活居住區和商業服務區組成，已具備了新城區的基本結構。在規劃建設時按城區的形式進行，與行政區協調后進行基礎設施和服務設施建設，適當發展高端居住、高端商務、總部經濟、金融、物流、餐飲、購物、休閑娛樂、文化體驗等產業。由于將開發區作為以產業為主的新城區來定位，所以很多開發區重視推進產城互動、產城融合，積極打造宜業宜居宜游、生產生活生態相融的科技新城。如西安高新區、寧波杭州灣新區等開發區都提出在“十三五”期間打造產城融合示范區。

開發區作為改革開放的先導區和體制機制創新的實驗區，30多年來取得了舉世矚目的成就。目前在體制方面遇到了一些亟需研究解決的新矛盾和新問題，主要是：開發區法律主體地位不明確，職能權限不到位，優惠政策被沖銷，簡政放權不落實，審批隱性門檻多，社會管理負擔重，舊體制回歸趨向明顯，開發區機構設置和編制管理不夠規范，先行先試與依法行政矛盾突出，功能趨同造成行政資源浪費，人事人才機制僵化、開發區發展空間有限等等。因此，需要加快開發區體制機制創新，精準定位，走差異化、特色化發展之路。同時，要合理設置社會管理體制機制，促進社會管理職能和經濟職能協同并進。

二、“政區統籌”管理模式的特點

為打破原有管理模式的局限性，各開發區在運行機制上進行了一系列大膽的探索和創新，逐步演變出派出型、政區型、公司型、“一區多園”型、政企混合型等幾種管理模式。其中，政區型又可分為“政區合一”型和“政區統籌”型。“政區合一”型是開發區與所在行政區合二為一，實行“兩塊牌子、一套人馬”的機構設置，這種類型一般適用于園區的范圍都包括在一個行政區內，如北京中關村、青島高科技工業園。雖然“政區合一”管理模式具有其自身優點，但其中卻也隱含著體制回歸的重大風險，即開發區在管理模式上朝向舊有管理模式發展的趨勢。“政區統籌”型是一種將開發區管委會與園區所在行政區實行高度統籌的模式，這種類型一般適用于園區的范圍包括在不同的行政區內，如貴陽高新區，三個園區分散在三個行政區中。在機構設置上，政區統籌型實行“多塊牌子、多套班子、集中領導、交叉任職、深度融合”的“上合下分”機制，由一名市領導擔任開發區黨工委書記和行政區區委書記，根據工作需要開發區與行政區部分領導干部實行交叉任職，對開發區和行政區進行統籌管理，雙方形成“命運共同體”，通過發揮各自優勢，兼顧各方利益，在基礎設施建設、園區建設、招商引資、服務配套、財政收入、指標統計等方面實行共商、共建、共治、共享。

采取“政區統籌”管理模式的開發區，大多數是發展速度較快、開發建設規模達到一定程度的類型，換句話說，這種管理體制適于經濟功能區與行政區統籌發展或在經濟功能區和調整行政區劃的基礎上形成的綜合區域。“政區統籌”管理模式的優點是開發區政府與行政區政府能實現功能互補、互利共贏，開發區集中力量抓工業、抓實體經濟，行政區集中力量做配套、做服務，使得開發區與行政區優勢得以有機結合。在拓展發展空間上，解決了兩者并存所引起的規劃和土地征用等方面的矛盾；在優化投資環境上，為項目建設提供了充足的發展空間；在招商引資和項目建設上能夠統一招商安商，提高了行政辦事效率，降低管理成本。缺點是兩區之間的利益取向有很大的差異，開發區的主要管理職能、權限沒有理清，開發區在班子配備、工作考核等方面的話語權薄弱；在管理方式上，行政干預手段開始深入，開發區承擔的社會事務逐漸增多，行政執法體制、執法層次多，一定程度上沖擊著開發區原本相對獨立、自主、靈活的管理體制。

綜上所述，開發區的功能定位與行政區的價值目標之間仍存在著不同程度的差異，兩者之間固有體制的摩擦和沖突仍會存在，在采取“政區統籌”管理模式下，若不能妥善處理兩者之間的關系并加以有效整合，開發區“特權”失去比較優勢，可能會導致體制“復歸”現象，出現經濟功能目標、財力、體制的分散等諸多問題。所以，創新“政區統籌”有效管理模式實現開發區與行政區融合發展顯得十分必要。

三、實現“政區統籌”管理模式的途徑

（一）統籌干部管理

健全“政區統籌”干部管理機制，加強對開發區、行政區干部的統籌管理。開發區與行政區的干部根據工作需要、按干部管理權限可交叉任職。建立“政區統籌”工作機制，加強對行政區、開發區統籌工作的管理服務。建立“政區統籌”干部選拔激勵機制，對干部的選拔任用，按照干部管理權限優先在“政區統籌”干部中推選。開發區、行政區部門（單位）黨政正職空缺時，可由雙方推薦，一方研究部門（單位）黨政正職任免時需征求另一方意見。

（二）統籌規劃布局

強化規劃引領，統籌推進多規合一，結合不同區功能定位，按照功能互補、產城互動的原則，高起點、高標準、全方位編制城鄉規劃、園區規劃、產業規劃、基礎設施規劃、土地利用總體規劃、建設用地規劃等各項規劃，注重規劃之間銜接，注重區域空間結構、地塊功能、基礎設施、產業發展和生態建設的綜合協調，不斷優化多區空間發展布局，促進區域協調發展。

（三）統籌基礎設施

統一規劃建設開發區、行政區在內的路、水、電、氣、訊等基礎設施以及住房、商業、學校、醫院、文化等配套設施，將開發區與行政區連接成有機整體，促進區域一體化發展。統籌開發區與行政區基礎設施和配套設施的維護管理，提高共建共享水平。如開發區投資建設的基礎設施或配套設施建成并驗收合格后，辦理相關移交手續，移交行政區相關部門統一維護和管理。

（四）統籌經濟管理

統籌平臺公司，整合開發區和行政區平臺資源，對園區實行統一規劃、統一融資、統一開發、統一建設。統籌招商引資力量，統一招商，共同安商，推動開發區優惠扶持政策覆蓋行政區，開發區、行政區按時兌現優惠政策，根據產業和園區布局等因素，統一確定項目落地，招商成果實行共享。統籌共享發展，推進開發區與行政區城鄉之間、產城之間、園區之間資源大融合、大整合、大循環，實現開發區和行政區大發展、大共享。

（五）統籌社會管理

信訪維穩、社會治安、綜合治理、安全生產、人口計生、流動人口管理、禁毒、教育、醫療、衛生、拆違控違、社區服務管理等工作以行政區屬地管理為主，開發區按“誰主管、誰負責”的原則配合。統籌信訪維穩和安全生產工作，開發區分管信訪、維穩、安監的領導和有關工作部門進入行政區群工委、群工中心和安全生產委員會、信訪維穩領導小組。開發區范圍內的學校、醫院、派出所、社區服務中心等由自己出資修建的，建成后移交行政區服務和管理。

（六）統籌利益共享

根據開發區和行政區發展實際，建立和完善開發區、行政區統籌、深度融合的利益分配機制，推進開發區和行政區可持續發展。建立基礎設施共擔共享機制，開發區和行政區統一實施的地塊開發、基礎設施建設、共享園區建設等項目，項目建成后產生的收益，先用于歸還融資和建設資金，待項目開發及建設、融資等產生的所有成本全部回收后，按項目投入比例進行利益分配及承擔相應維護費用。開發區投資建設且驗收合格移交給行政區統一維護和管理的基礎設施項目，維護和管理費用實行預算管理，由行政區提出經費預算，開發區審核后據實撥付。建立招商引資利益分配機制，凡涉及行政區、開發區引進的企業落戶到對方園區的，風險共擔、利益共享，按照招商優惠政策承擔比例進行利益分配，避免陷入拼優惠政策、拼土地、拼資源式的惡性競爭，促進行政區和開發區招商資源合理配置。

通過以上的分析可以看出，在創新開發區管理體制過程中，政區統籌的管理模式不僅具有特色，而且是實現開發區與行政區功能互補、資源共享、融合發展的一種有效途徑。但這種模式實施取決于一定的條件，并且在實行的時候需要注意一些問題，它可以作為以后開發區管理模式改革的一個參考。

（劉紅，貴州產業技術發展研究院。安淑新，國家發展改革委經濟所。林昌虎，貴州醫科大學）