大數據助力破解預算績效管理困境

王曉菲

在大數據時代的背景下，預算績效管理工作也應充分利用數據資源，充分發揮和利用各種來源的海量數據，進行數據的分析與預測，實現由定性分析、主觀判斷為主的粗放式管理向數據統計、定量分析的精細化管理方式的轉變。

一、預算績效管理的困境

（一）績效與預算尚未有機結合

績效管理不僅僅是項目完成后的績效評價，而應貫穿于預算申報、預算審批、預算編制、預算執行及績效評價結果對次年預算的指導整個流程。就預算績效管理目前的應用實踐來看，績效與預算仍然存在一定程度的分離，績效評價、預算申報與安排、政策調整三者缺乏有效的掛鉤機制。績效管理尚局限于項目完結后的績效評價，且由于績效評價技術層面的操作體系未得到統一規范，導致評價結果缺乏可比性。

（二）績效管理主體無法明確

在現行的預算管理機制下，職能部門負責具體的事權管理和事項辦理，財務部門對預算管理側重于控制超支、串用等，事權與財權往往信息不對稱。導致財務部門限于制度規定及人力物力，對項目的具體開展情況關注度受限，而事權部門對預算情況關注度不夠高，績效觀念和責任意識不強，績效管理主體無法明確。

（三）績效監控和評價缺乏統一的標準和方法

一是缺少統一規范的規則，各基層財政部門目前主要按照自身的工作方式及歷史經驗開展績效監控與評估。二是監控指標的科學性有待加強。三是第三方評價機構缺乏獨立性。目前，由于我國缺乏相關的社會組織和研究機構，第三方評價機構大多是商業機構，其評價完全依賴其“雇主”，即被評價方提供的信息和意見，導致評價結果獨立性和效力受限。

二、大數據對預算績效管理的意義

一是在整個預算流程實現數據共享，增強預算的績效導向。通過大數據技術的利用，建立預算績效信息數據平臺，在預算編制、預算審批、預算執行及績效評價等環節實現數據共享，使績效信息得以貫穿整個預算流程，增強預算的績效導向。

二是通過大數據消除信息不對稱，將財務部門與事權部門緊密結合，促進二者共同實施績效管理。大數據能夠打破“信息孤島”和“數據煙囪”，促進各部門的業務、財務、資產等信息互聯互通，職能部門與財務部門實現信息共享，為其共同實施預算績效管理創造條件。

三是有利于建立健全績效評價指標體系，推動績效評價由定性分析轉向定量分析。通過對大數據的有效挖掘和利用，能夠推動建立健全共性的績效指標框架和分行業領域的績效指標體系，實現績效指標的科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享。使績效指標體系更加符合業務實際，更能突出結果導向，重點考核實績。

三、大數據在預算績效管理中的應用路徑

（一）外部環境

外部環境是指會對預算績效產生影響的外部環境條件，包括績效文化氛圍、法律支持、制度建設、信息化建設等。目前社會各方雖已認識到將大數據應用于績效管理的重要性，但在配套制度、信息化建設等方面尚待進一步完善。

（二）搭建預算績效數據信息平臺，建立預算績效運行框架

從預算管理流程上，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前事中事后績效管理閉環系統。并積累歷年來預算流程中的海量信息，搭建預算績效數據信息平臺，將其應用于整個預算流程，強化預算管理的結果導向和績效導向。

一是在預算編制和審批環節分析預算與績效目標的相關性，對有疑問的預算成本評估結果直接反饋至項目負責人，要求其重新安排預算；二是在預算執行過程中進行績效監控，對于與預定績效目標出現偏差的環節要求項目負責人及時進行糾正；三是在項目完結后進行績效結果評價，評價方法采用量化分析與定性評估相結合的方法，綜合運用成本效益分析法、比較法、公眾評判法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性，績效評價結果將作為其次年預算審批的重要參考。

在預算績效管理框架搭建上，可整合財政系統的績效評估部門，建立起縱向上的職能分工。首先，可在財政部層面建立分布式的數據庫系統，每一級政府部門在預算編制和申報期間，將重點項目的指標體系錄入到系統中。其次，省級財政負責利用模型和指標體系對下級項目進行成本評估和投入產出評估等。對有疑問的項目成本評估結果直接反饋至相關基層財政部門，要求其重新安排預算。對項目周期較長、跨年度的項目，結合中期預算，反饋至項目申報單位，要求其變更下一年度的預算安排。財政部層面負責數據信息平臺的總體收集和維護，以及對本級和省級項目的評估。省級負責對下轄基層財政部門項目的評估。基層財政部門則主要根據信息系統的反饋提示，對本級項目進行細致的考察和評價。

此外，搭建預算績效數據信息平臺時還需注意以下幾點：一是以預算信息公開及信息共享為前提，搭建全財政系統共享的預算績效信息平臺，并形成分類指標庫、數據庫及配套的專家庫、中介機構庫。二是引導和規范第三方機構參與預算績效管理，逐步建立專家庫，嚴格執業質量監督管理。專家的來源既可以是財政系統內部的業務人員、熟悉相關業務工作和績效評價工作的財務人員，也可是該領域內的外聘專家。可以從全國范圍內匯集專家意見，對項目庫評價指標體系進行初始設計，提高評價指標設計的科學性和可操作性。三是有效利用財政數據，降低數據分析成本。有效利用財政數據信息，如人口統計數據、原材料采購數據等，盤活財政部門手中的海量數據資源，不僅對于降低預算績效管理成本、提高預算績效評價結果準確性有重要意義，對于國家治理體系現代化建設也有重要作用。

（三）預算績效評價技術支持

依托大數據分析技術，立足多維視角和多元數據，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性。

四、關于大數據應用于預算績效管理的相關建議

（一）完善制度及實施細則

一是完善預算績效管理的基礎性制度，將預算績效管理的原則與責任主體以制度方式明確，使績效管理觀念深入人心。二是促進預算公開、信息共享。加快預算績效管理信息化建設，促進各單位和各部門的信息實現互聯互通。三是繼續推進預算定額標準體系研究，實現預算分配的規范化，同時可為開展預算績效評價提供客觀的量化依據。四是完善數據安全保障的相關制度，保障隱私及數據使用的正當性。

（二）培養人才，提供技術保障

應用大數據技術開展績效評價，要求相關人員一方面熟悉預算績效相關業務，另一方面要對數據分析技術有所了解，有能力利用各類數據分析方法分析預算績效信息。此外，還需要引進專業技術性人才分析海量數據信息，增強數據的可視性和可利用性。

（三）先易后難，分步實施

遵循先易后難、分步實施的原則，可選取部分單位的個別項目支出作為試點，逐步探索出適合整個財政系統的數據采集和分析平臺，據此建立適合中國財政系統的預算績效管理體系，再逐步擴大試點項目和范圍。大數據應用于預算績效管理的工作不能一蹴而就，要循序漸進、穩步開展，以點帶面，逐步建立起預算績效信息系統。

（作者單位：人民銀行營業部）