深圳市捷順科技實業(yè)股份有限公司不服深圳市人力資源和社會保障局、深圳市人民政府工傷認定糾紛案
——工傷認定并未采取舉證責任倒置

戴劍飛

【關注焦點】

《工傷保險條例》第19條第2款，指的是用人單位不及時行使證明權的，需承擔證據失權的后果，而非實行工傷推定，由用人單位負擔不構成工傷的舉證責任。

【裁判案號】

一審：深圳市福田區(qū)人民法院（2015）深福法行初字第1198號

二審：深圳市中級人民法院（2016）粵03行終346號

【基本案情】

原告：深圳市捷順科技實業(yè)股份有限公司。

被告：深圳市人力資源和社會保障局。

被告：深圳市人民政府。

第三人：喬好永。

2015年3月9日，深圳市捷順科技實業(yè)股份有限公司（以下簡稱捷順公司）的員工喬好永，向深圳市人力資源和社會保障局申請工傷認定，稱其于2014年3月18日與同事萬華賓約好與客戶洽談業(yè)務，在返回駐點拿資料途中從電動車上摔倒受傷，請求認定工傷。喬好永提交工傷申請表、勞動合同、病歷資料及萬華賓等證人的證言等材料。

深圳市人力資源和社會保障局向捷順公司發(fā)出《關于傷亡事故調查處理的通知》，該司未在指定期限內回復。同時，該局還對證人萬華賓進行調查，并制作調查筆錄。萬華賓在調查筆錄中稱，其與喬好永于2014年3月18日一起到客戶東洋一精機（惠州）有限公司洽談業(yè)務，辦完事萬華賓回到駐點，而喬好永于當日19時50分許致電萬華賓，稱要回駐點拿資料到客戶惠州市金特實業(yè)有限公司洽談業(yè)務，10分鐘后喬好永打電話來說發(fā)生了事故，萬華賓趕到現(xiàn)場，并致電同事、朋友張聶鑫，之后兩人一起將喬好永送到醫(yī)院。

2015年4月27日，深圳市人力資源和社會保障局作出深人社認字（羅）〔2015〕第420256001號《深圳市工傷認定書》，認定喬好永的受傷性質為工傷。

捷順公司對此不服，向深圳市人民政府申請行政復議。2015年9月22日，深圳市人民政府作出深府復決〔2015〕1264號《行政復議決定書》，決定維持深圳市人力資源和社會保障局作出的深人社認字（羅）〔2015〕第420256001號《深圳市工傷認定書》。

另查明：萬華賓于2013年9月30日在捷順公司辦理離職結算手續(xù)，喬好永亦于2014年3月21日辦理離職結算手續(xù)。庭審中，喬好永確認萬華賓、張聶鑫2014年3月18日都已不是捷順公司的員工。

原告訴稱：（一）第三人根本不是因與客戶洽談項目返回駐點拿資料而受傷的，而是私事外出，然后謊報因工受傷，企圖騙取工傷保險。1.第三人所稱的“與同事萬華賓約好”實屬編造。萬華賓雖曾是原告的員工，但已于2013年10月17日離職并到原告的競爭對手處上班，是不可能于2014年3月18日與第三人約好去談項目的。2.事發(fā)當天，第三人根本沒有也不可能去與客戶洽談業(yè)務。第三人于2014年3月中旬向原告提出辭職，至2014年3月18日事發(fā)時，雙方已基本辦理完交接手續(xù)，原告根本沒有安排即將離職的第三人任何工作，此時的第三人也已無權再代表原告開展工作。（二）被告僅憑一份《工傷認定申請表》、一份惠州市公安局交警支隊江東大隊開具的《證明》、若干醫(yī)院單據，即認定第三人的受傷屬于工傷，顯然證據不足。1.《工傷認定申請表》的闡述僅是第三人的一面之詞，不具有公信力。2.交警開具的《證明》僅能證明第三人報過案，但交警并沒有查實事故是否已發(fā)生、發(fā)生的具體情況，因此該《證明》不足以作為判斷受傷原因的依據。請求：判決撤銷上述《深圳市工傷認定書》、《行政復議決定書》。

被告深圳市人力資源和社會保障局辯稱：（一）第三人申報工傷時，稱其系在與客戶相約洽談業(yè)務，返回駐點拿資料途中從電動車上摔倒受傷。上述情形，第三人已經提供相應病歷材料、證人萬華賓、張聶鑫出具的證言予以證實，完成了初步的舉證責任。被告也取得了交警部門對事故的證明材料。（二）工傷認定適用舉證倒置原則，用人單位承擔職工不屬工傷的舉證責任。原告收到該局《關于傷亡事故調查處理的通知》后未在規(guī)定期限內予以回復，亦未舉證證明喬好永受傷為非工傷，依法應承擔舉證不能的不利后果。在用人單位未舉證的大前提下，如果要求該局搜集證據以排除合理懷疑，無異于鼓勵用人單位在工傷認定階段不提交證據材料，將所有舉證責任推給職工及工傷認定機關。

被告深圳市人民政府辯稱：（一）行政復議程序合法。（二）行政復議決定事實認定清楚。

第三人喬好永述稱：捷順公司在工傷認定階段未提交證據，應承擔舉證不能的法律后果。喬好永確實是因工外出期間受傷，深圳市人力資源和社會保障局認定其受傷性質為工傷合法有據，深圳市人民政府作出被訴行政復議決定，亦符合法定程序。

【裁判結果】

廣東省深圳市福田區(qū)人民法院經審理認為：證人萬華賓、張聶鑫在第三人喬好永受傷當時已不是原告的職工，故喬好永陳述其與“同事”萬華賓一起去為原告洽談業(yè)務的事實不成立；萬華賓、張聶鑫以“同事”身份為喬好永作證的證言也不成立；此外，喬好永陳述其與同事萬華賓約好客戶惠州金特實業(yè)有限公司洽談東江體育場大門安裝停車系統(tǒng)事宜，既然已“約好”了客戶，則理應有客戶工作人員的姓名、聯(lián)系方式和聯(lián)系內容等記錄情況，但喬好永在申請工傷認定時并沒有提交相關證據予以證明，市人社局在調查階段也未予以調查核實。市人社局直接認定喬好永系在工作時間、因工作原因受到事故傷害，顯然證據不足。復議機關市政府對上述工傷認定決定予以維持，同樣證據不足，依法應一并判決撤銷。據此判決：一、撤銷深人社認字（羅）〔2015〕第420256001號《深圳市工傷認定書》；二、撤銷深府復決〔2015〕1264號《行政復議決定書》；三、深圳市人力資源和社會保障局應于60日內重新處理喬好永的工傷認定申請。

宣判后，深圳市人力資源和社會保障局、深圳市人民政府提出上訴。

深圳市中級人民法院經審理認為：深圳市人力資源和社會保障局認定喬好永事發(fā)當日系因工作原因而受傷，主要是基于喬好永的自述、萬華賓與張聶鑫出具的證言、萬華賓在調查筆錄中的陳述相互印證。但萬華賓在調查筆錄中未如實陳述其在喬好永事發(fā)前已辦理離職手續(xù)，仍聲稱其為捷順公司的職工，而該局亦未核實萬華賓是否為捷順公司的職工。既然萬華賓在喬好永事發(fā)時已不是捷順公司的職工，則其關于事發(fā)時喬好永系因工作原因而受傷的證言存疑。而且，張聶鑫事發(fā)時亦不是捷順公司的職工，張聶鑫出具的證言無法直接證明喬好永系因工作原因而受傷。故深圳市人力資源和社會保障局提交的證據，不足以證明喬好永系因工作原因而受傷。

深圳市人力資源和社會保障局、深圳市人民政府主張，捷順公司作為用人單位，在認定工傷之前未舉證證明喬好永非因工受傷，應承擔舉證不能的不利后果。但是，用人單位未舉證，并不意味工傷認定機關可以完全采信職工關于事故傷害的陳述，工傷認定機關根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實。本案中，深圳市人力資源和社會保障局在對喬好永提交的證人證言進行調查核實時，未核實清楚被調查人的身份，即未完全履行調查核實職責，導致被訴工傷認定缺乏主要證據。深圳市人力資源和社會保障局認定喬好永的受傷性質為工傷，屬認定事實不清，原審法院據此撤銷被訴工傷認定及被訴行政復議決定于法有據，二審法院予以支持。據此判決：駁回上訴，維持原判。

【裁判解析】

一、問題的提出

《工傷保險條例》第19條第2款規(guī)定：“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。”對此，本案被告和一、二審法院有不同理解。

本案被告從第19條第2款的字面理解，認為工傷認定實行舉證責任倒置，由用人單位承擔，若用人單位無法證實，則以工傷論處，這種理解在審判實踐中也不乏支持者。而本案一、二審法院則認為，用人單位在行政程序中未舉證證實“非因工受傷”，并不意味社會保險行政部門就可以采信職工一方的主張，認定構成工傷，被告仍需審核職工一方所舉證據的真實性和證明力等，亦即一、二審法院認為，還需審查職工一方能否證明“因工受傷”，舉證責任由職工一方負擔。

那么，根據《工傷保險條例》第19條第2款，職工是否需要證明“因工受傷”？

二、根據《工傷認定辦法》，職工需證明所受傷害的工作起因性

假設《工傷保險條例》第19條第2款，確如本案被告理解的那樣，職工受傷的工作起因性無需證明，“非因工”才需要證明，那么用人單位所舉證據未能證實職工受傷與工作無關時，就應承擔敗訴風險，即應認定職工構成工傷。而用人單位“完全不舉證”，當然也屬于上述“未能證實”的情形之一，并且是其中的極端情形。然而，從人力資源和社會保障部《工傷認定辦法》來看，此時用人單位倒不一定要承擔敗訴風險，可見“舉證責任倒置說”是站不住腳的。

《工傷認定辦法》第17條規(guī)定：“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由該用人單位承擔舉證責任。用人單位拒不舉證的，社會保險行政部門可以根據受傷害職工提供的證據或者調查取得的證據，依法作出工傷認定決定。”這里需要說明的是，第17條的“依法作出工傷認定決定”，不等于“依法認定為工傷”，根據《工傷認定辦法》第18條，依法作出的工傷認定決定，既包括《認定工傷決定書》，還包括《不予認定工傷決定書》。

據此，用人單位完全不舉證反駁職工一方的工傷主張的，法效果有二個：一是證據失權，即社會保險行政部門可以根據現(xiàn)有證據作出結論，之后用人單位才舉出證據的，即使該證據真實、合法，足以推翻根據原有證據認定的事實，也不再采納。這是為了調動用人單位參與行政程序的積極性，防止證據突襲。二是社會保險行政部門作出的結論，既有可能是認定為工傷，也有可能是認定不構成工傷，仍視現(xiàn)有證據而定。

可見，在用人單位完全不舉證、只有職工一方舉證的情況下，結果依然可能是認定不構成工傷。其原因，自然不可能是用人單位證明成功，而只能是職工一方未能證明己方主張或干脆誤證對方主張。這就說明，《工傷認定辦法》第17條并未預設職工受傷系因工作原因，是否因工受傷還有待于證明。對此負有舉證責任的，自然是主張因工受傷的職工一方，及贊成職工一方主張的社會保險行政部門。

三、《工傷認定辦法》符合《工傷保險條例》

以上，主要是利用反證法，指出工傷認定的“舉證責任倒置說”，因違背《工傷認定辦法》第17條而不能成立。對此，有人會質疑人力資源和社會保障部《工傷認定辦法》第17條“名為舉證責任分配，實為證據失權”的思路，抵觸國務院《工傷保險條例》的明文規(guī)定，不足為據，并引用《工傷保險條例》第18條第1、2款作為“舉證責任倒置說”的規(guī)范基礎。

《工傷保險條例》第18條第1款規(guī)定：“提出工傷認定申請應當提交下列材料：（一）工傷認定申請表；（二）與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料；（三）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書（或者職業(yè)病診斷鑒定書）。”第2款規(guī)定：“工傷認定申請表應當包括事故發(fā)生的時間、地點、原因以及職工傷害程度等基本情況。”一種觀點認為，從第1款前后3項措辭的差異可知，職工僅需舉證證明兩點：勞動關系、受傷害事實，至于受傷害的“工作起因性”這個要件事實，則無需職工提供證據a參見周湖勇：《工傷認定舉證責任的困境及出路》，載《中國勞動》2010年第7期。，職工只需填寫工傷認定申請表，在申請表中敘明“事故發(fā)生的時間、地點、原因”，從敘述看有因工受傷的可能即可，如果用人單位認為受傷與工作無關，應負責舉證。

本文認為，《工傷保險條例》第18條第1、2款并不能支持“舉證責任倒置說”。因為，《工傷保險條例》第18條第1、2款，規(guī)定的只是受理工傷認定申請的條件，并非認定工傷的條件。第18條第3款緊接著規(guī)定：“工傷認定申請人提供材料不完整的，社會保險行政部門應當一次性書面告知工傷認定申請人需要補正的全部材料。申請人按照書面告知要求補正材料后，社會保險行政部門應當受理”，足見《工傷保險條例》第18條規(guī)定的只是工傷認定申請的受理標準，至于工傷認定的標準，仍由《工傷保險條例》第14、15條規(guī)定。受理的標準低于認定的標準，是不足為奇的，不能因為受理時可以不提交因工受傷的證據，就認為最終也無需證明因工受傷。

從立法史看，《工傷保險條例》也是“部門立法”，即由原勞動和社會保障部在原勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》基礎上起草，再送國務院審議頒布的。人力資源和社會保障部作為工傷保險的主管部門、《工傷保險條例》的起草部門，其制定的《工傷認定辦法》第17條，是對《工傷保險條例》第19條第2款的進一步詮釋，符合起草上位法時的真意。那種認為《工傷認定辦法》抵觸上位法的觀點，是站不住腳的。

四、根據司法解釋，職工也應證明所受傷害的工作起因性

在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害，這是最常見的工傷情形。如果按照“舉證責任倒置說”，則職工連“在工作時間和工作場所內”受到傷害都無需證明，應全部由否認工傷的一方負責證明，包括事故傷害“不發(fā)生在工作時間或工作場所內”。但從司法解釋來看，僅僅在工傷認定申請表中“敘明”事故發(fā)生的時間、地點、原因，而不能“證明”因工受傷，是遠遠不夠的。《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定：“社會保險行政部門認定下列情形為工傷的，人民法院應予支持：（一）職工在工作時間和工作場所內受到傷害，用人單位或者社會保險行政部門沒有證據證明是非工作原因導致的；……”，并沒有寫成“……用人單位或者社會保險行政部門沒有證據證明是在非工作時間、非工作場所、因非工作原因受到傷害的……”。這就說明，事故傷害發(fā)生“在工作時間和工作場所內”這一事實，依然需要證明。

有人會說，根據上述司法解釋，“工作時間”“工作場所”誠然需要證明，但至少“工作原因”這一要件事實是無需職工證明的。這種觀點也是不成立的，“工作原因”并非無需證明，而是獲得了表見證明，即在事故傷害發(fā)生于“工作時間”和“工作場所”得到證明之后，依據經驗法則就可以推導出是由于“工作原因”發(fā)生的。表見證明，是證明標準的降低，而非證明責任的轉換，因此不能據此肯定“舉證責任倒置說”。

結 論

《工傷保險條例》第19條第2款的初衷，是為了調動用人單位舉證的積極性，減輕社會保險行政部門自身的調查負擔。但是，調動用人單位舉證積極性的方法，可以有兩種：第一種是推定事實不利于用人單位、由用人單位負責舉證推翻該預設事實（舉證責任倒置）；第二種是限定行使證明權的期間，逾期舉證的不予采納，允許社會保險行政部門基于有限證據作出認定（證據失權）。

根據《工傷認定辦法》第17條，用人單位未（能）證明的法律后果，只是“根據受傷害職工提供的證據或者調查取得的證據，依法作出工傷認定決定”，并非一律認定為工傷。從該法律后果與舉證責任的差異就可以看出，《工傷保險條例》并未采取第一種方法（舉證責任倒置），而是采用第二種方法（證據失權）。