雄安新區高新技術產業發展的法律促進機制研究
——政府立法

吳昊雨

河北大學政法學院，河北 保定 071000

2017年4月1日，中共中央、國務院決定在雄縣、容城、安新三個縣設立國家級新區——雄安新區，定位是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后的又一具有全國意義的新區，是千年大計、國家大事。2018年4月，《河北雄安新區規劃綱要》發布，這是自宣布設立雄安新區后中共中央、國務院發布的關于雄安新區規劃最為詳細的一份文件，其中對于雄安新區的設立背景、發展定位、建設目標、城市規劃等有詳細的表述。從習近平總書記親自實地考察到多次針對雄安新區做出相關指示，中共中央、國務院在有關文件和《河北雄安新區規劃綱要》中對雄安新區的定位和規劃，我們可以發現雄安新區的發展有疏解北京非首都功能，推動京津冀城市群的發展，培育創新驅動發展新引擎等功能，而發揮這些功能最重要的途徑之一就是大力發展高新技術產業。針對建立、發展、升級和完善高新技術產業一定要有相關法律機制的保障，因此進行相關研究。

一、雄安新區概況

(一)自然環境

雄安新區地處太行山東麓、海河水系大清河流域腹地，九水匯集，坐擁華北明珠白洋淀。新區3縣(雄縣、安新、容城)土地總面積1557平方公里，3縣境內及周邊以低海拔平原、洼地為主。遙感調查結果顯示，2015年新區3縣土地覆被類型主要為耕地、聚落和濕地(含水域)，約占總面積90%；城鎮建成區僅為34.4平方公里，約占區域總面積2.2%，發展空間充裕。當前，新區3縣人口密度僅為726人/平方公里，單位面積年經濟產出1355萬元/平方公里，土地資源承載力仍有巨大潛力。①

雄安新區水資源承載力不足。新區三縣多年平均降水僅516毫米，水資源總量1.2億立方米，且呈現逐年下降趨勢。目前工農業總用水量2.53億立方米，用水赤字高達1.4億立方米，新區區域地下水已出現不同程度的超采，容城縣因嚴重超采而形成20米深的漏斗。同時作為雄安新區生態調節劑——白洋淀，其濕地生態系統退化嚴重。濕地面積由歷史上360余平方千米下降到2015年“引黃濟淀”后的78.5平方千米，約1/3水域水質為V類，2/3水域水質為劣V類，達不到水域功能的基本標準。②

雄安新區大氣污染問題突出。保定市霧霾指數在2015年全國74個重點城市中排名倒數第一，京津冀城市群中大部分城市在全國重點監測的城市中空氣質量排名倒數，霧霾、風沙等空氣問題較為突出。另洪澇災害發生風險程度較高，發生不同等級的洪澇災害，新區面臨著不同面積區域被淹沒的風險。

(二)區位優勢

雄安新區處于北京、天津、保定三地的中心區域，距離北京、天津均100余公里，連接榮烏高速、大廣高速、京港澳高速及京廣鐵路和京九鐵路。在新的規劃中，將要構建“四縱兩橫”區域高速鐵路交通網絡，重點加強雄安新區和北京、天津、石家莊等城市的聯系，鐵路交通將實現20分鐘到北京新機場，30分鐘到北京、天津，60分鐘到石家莊。同時構建“四縱三橫”區域高速公路網，公路交通將實現從雄安新區60分鐘到北京、天津，90分鐘到石家莊。并加強新區與天津港、黃驊港交通聯系，實現陸路交通和水路交通貫通結合。總之是要充分發揮其優越的地理位置，用高速公路、鐵路網將雄安新區納入到北京、天津的便捷交通圈。同時雄安新區與北京副中心將作為北京發展的“兩翼”，并加強與天津的聯系，并借助河北廣袤的地域、密集的人口和資源全力傾斜的優勢，形成京津冀地區的協同發展。

二、高新技術產業與法律促進機制

(一)發展高新技術產業的原因

首先，根據對雄安新區的自然條件、區位因素和最重要的戰略定位進行分析，在雄安新區將承接部分北京非首都功能，構建京津冀世界級城市群的大背景下，并以創新作為主要的驅動力的情況下，發展高新技術產業將是一個必然的途徑。高新技術產業是以高新技術為基礎，研究一種或多種高新技術，并將研究成果進行一定的開發和轉化，最后以產品形式進行一定的產出。高新技術產業在部分關鍵技術領域往往開發難度很大，需要較高的資金投入和較長的研發時間。但研發成功后，其具有較高經濟效益回報率，同時具有一定的社會效益。雄安新區將會承接著名院校的分院和研究院，同時因為其距離北京、天津的僅100公里優越地理位置，這兩地機構培養的科研人才以及現有的科研人員將較為容易的進行流動，這就保障了高新技術產業所必須的核心要素——人才。同時因為新區內三縣本身城鎮化水平較低，在進行規劃后易于進行完整全面的基礎設施建設，這就為發展高新技術產業提供了硬件設施。另外為了配合新區的發展，國內現有的科技公司也將設立分公司、研究所，這一方面保障了人才的供應，另一方面公司的進駐便于科研成果向產品的轉化。同時，因為雄安新區重要的戰略定位，政府、銀行會在如資金、優惠政策等方面進行大力扶持。

(二)產業與法律

韋伯認為，歐洲法是一種邏輯上形式合理的法，它把高度的法律分化即法律的自主性和在法律判決的過程中對預先存在的一般規則的依賴即法律的普遍性結合在一起。法律的自主性與普遍性這兩個特征在歐洲法中緊密結合。③所謂形式的是指，法律制度本身具有內在標準，用內在標準去衡量法律制度的自主性，所謂合理的是指，審判所有的類似案件應當具有確定的、統一的法律規范，這種法律規范用以判斷法律規則是否具有一般性和普遍性。形式合理的法律制度對于歐洲的工業資本主義的產生有哪些作用？韋伯認為，工業資本主義依賴于資本核算，而形式合理的法律制度通過預計、管理和贏利三種方法推動了資本家的合理活動。韋伯對于歐洲法在促進工業資本主義產生和發展的作用在今天仍具有重要的參考意義。首先，明確的法律制度為人們做出行為時提供了參考，使其可以在最小成本下預判自己的行為，從而使得市場中生產者、經營者、消費者做出最大利于自身發展的選擇。詳細、全面的法律制度為產業的發展提供全方位的制度保障，高新技術產業的發展從主體來說涉及到政府、企業、高校與科研機構、中介機構等，從發展要素來說涉及到資本、科研人員、政策、原材料、產品等各個方面，詳細、全面的法律規則一開始就為其提供了具有強制力的保障。

科斯對于經濟和法律之間的關系的思考值得我們借鑒，首先是“法律功能論”，即存在親市場的法律→建立節約制度運轉成本的產權安排→促成社會財富的最大化。④第二種是“法律生成論”，即：思想觀念改變和既得利益松動→制度變遷成本降低→為“邊緣改革”創造了空間→下層經濟體系的力量倒逼法律變遷+上層政治領域存在支持改革的強大勢力→形成“親市場”的法律→建立節約制度運轉成本的產權安排→促成社會財富的最大化。⑤科斯理論同樣適用在某一個產業上，一、在存在符合市場的產業法律制度時，因為法律制度的存在使得權利的明確、產權的流轉、產權的交易等得以成本最小化，從而促進產業最大程度的發展。二、在某一產業發展到一定程度時，因為法律本身的滯后性決定其要落后于產業實際的發展的需要，即當產業發展到一定程度時會敦促法律制度的變革，以求運用法律制度減少無規則下的風險性和混亂性，從而促進產業本身的發展。

從上面的分析可以得出，對于處在建設初期的雄安新區，要促進高新科技產業發展要制定較為全面、清晰的產業法律，但對于可能發生較大變動的方面制定的相關法律不宜過細，以免造成法律制度阻礙產業的進一步發展。同時，在高新技術產業發展的過程中要注意法律制度的與時俱進，以適應產業的發展需要。

三、高新科技產業法律促進機制——政府立法

基于中國的實際情況和雄安新區的戰略定位，政府在保障高新技術產業發展方面應當處于主導地位。這種主導地位主要是指處于全局、整體方面，即政府通過立法形式制定出成體系性、層次性、完整性的法律制度，除制定法律制度外，還可以通過執法、司法等其他法律促進機制予以保障。同時要遵循市場規律和高新技術產業自身發展方式，對于政府不該管或是不宜具體管的領域應當以指導、監督為主。

(一)明確立法主體，形成層次分明的立法體系

法律制度的制定要由立法機關在其立法權限內進行，我國《立法法》對于不同級別的立法機關的立法權限進行了明確的約定，因此任何立法都要在其框架內進行。首先應當明確雄安新區行政級別，這樣可以根據行政級別在《立法法》的框架內進行立法機關和立法權限的界定。其次，鑒于雄安新區的戰略定位，在雄安新區部分事項需要變通和優先適用時，可以仿照深圳經濟特區的作法，即一是在國家對于高新技術產業立法不是非常完善的情況下，先行先試探索符合雄安新區高新技術產業的立法；二是根據雄安新區的實際需要，把國家法律、法規加以補充，并結合其他高新技術產業園區的立法，進行實施性立法；三是適應雄安新區產業發展的特殊需要，進行變通性立法。⑥

雄安新區高新技術產業的發展首先需要一部基礎性的法律規范，應當由雄安新區內具有最高立法權限的機關制定。但基礎性的法律規范并不一定完全針對高新技術產業，而是針對雄安新區所有產業的法律規范，但是高新技術產業一定要在其中占據重要甚至是主導地位。基礎性的法律規范規定要全面但不宜過細，應當將促進高新技術產業發展的目的、引進和保障高新技術產業的發展的機制、政府和其他相關機構的職責和配合等方面體系化、層次化的進行規定，涉及到如各種獎勵、優惠機制、政府部門和其他機構具體實施的應當單獨規定。

(二)形成內容覆蓋全面，權責明晰的法律規范

1.明確不同組織定位，確定產業發展模式

雄安新區的定位在某種程度上類似于高新技術產業園區，而通過對比中外不同的高新技術產業園區我們會發現，在不同的產業園區其發展的主導力量不一樣，因此企業、政府、大學和科研機構和中介服務的定位也大不一樣，從而使得高新技術產業的發展模式也有一定的差別。如美國的硅谷，硅谷成功的原因有依托大學科研力量、政府的適當介入、風險資本投資、美國軍工部門采購以及大中小企業家的革新，但中小企業是各種因素中最有活力的力量。從發展模式看，硅谷首創了一種科、技、產三位一體的發展模式，三位一體的發展模式本身是一種有機的、扁平的、渾然一體的網絡式合作組織，這種合作是多層次、多渠道的，其中政府起重要的中介力量。⑦如日本的筑波城則是在政府的主導力量下建立起來的，創新的主體是國有的科研機構和大企業的研究機構，且研究以基礎理論為主，很難做到科、技、產一體化。

因此，在雄安新區發展高新技術產業之初我們就要明確不同組織的定位和產業發展的模式，根據不同組織的定位我們才能合理制定不同組織的職責權限、管理模式、聯動機制等等一系列的相關制度。同樣，只有在明晰產業發展的模式后我們才能制定合理的獎勵機制、優惠政策、人才引進等全方位的相關制度，一個產業的發展模式和其中的主體定位是產業發展中非常重要的兩個部分，尤其對于一個新區初期的產業規劃更為重要。

2.制定財政支持，稅收優惠制度

任何產業的發展都以市場需求為動力，在雄安新區發展初期高新技術產業集聚規模尚未形成，研發能力、轉化能力、產出能力等尚未形成的時候政府應當進行一定規模的財政支持。根據公共經濟學理論，財政科技投入重點用于存在市場失靈的高新技術領域；對企業和市場能夠正常運作的領域，政府財政要逐步退出。⑧首先，為了國家利益和社會利益，政府應當直接投資R&D(研究與開發)經費活動，因為R&D指標在一定程度上可以反映高新技術產業的核心競爭力。其次，政府要針對不同的項目、不同的企業進行前期調查和項目評估，對重大的、跨學科、綜合性技術領域及公用技術領域采用重點支持、針對幫助的形式。另外，政府應當設立風險投資基金，專門投資經濟投資回報較小、技術研究出現階段性困難等民間資本很少參與的領域和企業。同時，政府要采用政府采購的手段支持高新技術產業的發展。在高新技術產業發展初期難以形成有效市場時，政府采購是作為產業起步最重要的方式之一，在高新技術產業發展到成長、成熟期時，政府采購多以質量和價格作為主要采購標準，此時政府采購可以促進企業形成良好的競爭和淘汰機制，將會對產業發展起到良好的促進作用。

稅收優惠制度在高新技術產業初期直接作用就是吸引企業進駐，減少企業成本以促進高新技術產業發展，中后期則為了鼓勵創新、加快研發等促進高新技術產業的發展。形式上除了傳統的采用的減免稅之外，立法機關和執法機關通常還采用緩繳稅款、退稅(包括出口退稅、再投資退稅、即征即退等)、稅額抵扣、稅收抵免、稅收饒讓、稅收豁免、投資抵免、加速扣除與加速折舊、虧損結轉、起征點與免征額、存貨計價等形式創設稅收優惠。⑨無論怎樣的形式，都是為高新技術企業減少成本、增加資金量，從而支持高新技術產業的發展。所以在制定稅收優惠相關制度時，要從稅收優惠目的、稅收優惠要件、稅收優惠范圍、稅收優惠制定權、稅收優惠的監督、稅收優惠實施程序等方面進行制定。

3.建立金融支持系統，組建法律服務中介

政府對研發主體通過財政和稅收兩種手段，使得研發主體獲得更多資金同時降低相關成本，但是高新技術產業投入大、研發周期長、產品生命周期短等特點要求使得研發主體對于資金的需求較大，單靠政府的相關補助和減免難以滿足產業的發展需求。因此，對于借助第三方的資金的需求較為迫切。第一，拓寬融資渠道，銀行在金融體系中處于核心地位，銀行可以運用自身優勢，針對高新技術產業的特點創新貸款擔保方式，根據具體不同的高新技術研發主體采用組合貸款模式等，以滿足相關主體的融資需求。第二，風險投資基金已經成為融資渠道的重要一環，風險投資基金在硅谷發展中起到了不可替代的作用，鑒于此，我們應當鼓勵雄厚實力、風險抵御能力較強、具有高新技術產業知識的基金進行融資。高新技術產業滿足風險大、回報高的特點，這也是風險投資最為明顯的特征之一。第三，積極引進國際資本，具有雄厚實力和豐富經驗的國際資本是高新技術產業融資的又一渠道，發達國家成熟的金融市場決定了國際資本的專業化、成熟化。第四，建立擔保機制，成立風險責任劃分清晰、部分財政補助、企業間互助的擔保機構，制定完善的擔保方式，加快通過擔保的方式促進融資。

與傳統集聚經濟不同，知識是高新技術產業的重要輸入要素，因此人才、技術、資本和實踐知識被認為是產業區發展的結構基礎。高效、精準的基礎結構的發展不僅要求所有要素必須存在，還要求在這些要素中之間存在一定的網絡結構和內在聯系。⑩這些要素的流動加快了信息的傳遞，使得各個主體之間的信息交流和交換更為順暢，整個產業各個主體和市場上的供應和需求得以聯系起來。而這些要素的流動離不開中介發展，尤其是法律服務中介。在實際當中，高新技術產業的中介也許可以分為商業服務、財務、資源等中介機構，但是法律服務中介通常因法律制度的全面性導致其具有廣闊的知識面和龐大的人脈關系，在高新技術產業主體難以雇傭各個領域的中介時往往法律服務中介就充當了其他中介的角色。所以為了加快各個要素在不同主體間的流轉，要重視法律服務中介相關制度的確立。

4.完善知識產權保護制度，加強人才引進計劃

知識產權保護制度是保障創新的最基本的途徑，也是鼓勵創新最有效的方式之一。知識產權保護制度為產權明晰了界限，將創新主體的成果轉化為一種可以通過合理方式產生經濟價值的權利，從而賦予了創新主體的物質激勵，并加強了科學研究向產品轉換的動力。高新技術產業發展的原動力就是創新，知識產權保護制度又是創新的驅動力，因此制定相關制度重要性不言而喻。人才是高新技術產業中最具有活力的要素，只有人才形成一定的規模和產生一定的流動性才能發揮真正的作用。人才的引進一方面要在物質條件和發展前景等方面進行合理的規劃，另外對于如居住環境、交通便捷程度、子女的教育等等環節上具有一定的要求，因此雄安新區發展初期應當將相關的問題納入制度制定范圍，以便吸引更多的人才。

四、結語

雄安新區發展高新技術產業，除了政府立法方面的法律促進機制，還有執法、司法等方面的機制，同時根據城市群和產業結構等理論還可以從其他角度談法律促進機制。但是可以明確的是，雄安新區高新技術產業在適當的法律促進機制下會產生良性發展，合理、適當的法律促進機制會減少高新技術產業發展的困難。但是，我們要清楚法律不是萬能的，對于應當交由市場規制的方面我們不能以任何形式進行強制干涉，因為產業的發展本身具有自己一定的規律和路徑，我們要做的就是在遵循市場規律下進行一定的法律促進機制的研究，以便達到促進雄安新區高新技術產業發展的最大效果。

[ 注 釋 ]

①葛全勝，楊林生，等.雄安新區資源環境承載力評價和調控提升研究[J].中國科學院院刊，2017(11).

②葛全勝，等.雄安新區：如何建成生態與創新之都[J].地理研究，2018(5).

③朱景文.法治和關系：是對立還是包容？———從韋伯的經濟與法律之間關系的理論談起[Z].作者在2002年1月香港舉行的第4屆亞洲法哲學大會上發表的論文.

④羅納德·科斯.生產的制度結構[M].盛洪，陳郁，譯.上海三聯書店，1994.71.

⑤汪毅霖.科斯對法律與經濟關系的最終認識及其缺憾——基于中國案例的分析[J].財經研究，2015(4).

⑥何家華.特區立法權的實踐狀況和社會效果——以深圳為例[J].南海法學，2017(3).

⑦左學金.國內外開發區模式比較及經驗：典型案例研究[J].社會科學，2008(9).

⑧陳柳欽，張琴.構建我國高新技術產業發展的政策支持體系[J].武漢科技大學學報(社會科學版)，2005(1).

⑨熊偉.法治視野下清理規范稅收優惠政策研究[J].中國法學，2014(6).

⑩方衛華.硅谷高科技產業發展中的法律中介服務[J].中國科技論壇，2004(4).