新時代法治政府建設研究

□申華林

（中共廣西區委黨校、廣西行政學院，廣西　南寧　530022）

習近平新時代中國特色社會主義法治思想是黨的十九大所確立的習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是馬克思主義法學原理與我國全面依法治國和建設法治中國實踐相結合的重大理論成果，明確了全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家；明確了從現在到2020年、從2020年到2035年、從2035年到本世紀中葉我國法治建設的具體目標，為全面推進依法治國和建設社會主義法治強國指明了前進方向、基本任務和實踐路徑。

黨的十九大報告作出的中國特色社會主義進入新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的重大政治判斷，在法治領域的表現則是人民日益增長的高質量高標準法治需求與現行法治供給能力不足以及法治發展不平衡之間的矛盾。法治政府建設是建設社會主義法治強國的關鍵所在。習近平新時代中國特色社會主義法治思想所確立的法治中國建設愿景的根本目的就是讓國家變得更加富強，讓社會變得更加公平正義，讓人民生活變得更加美好更有尊嚴。

新時代法治政府的建設必須立足于社會主要矛盾的轉化和供給側結構性改革的背景，著力解決好法治政府建設的理念、法治政府建設的基本原則以及法治政府建設的制度供給與制度創新問題。

一、樹立法治政府理念，實現政府與市場、政府與社會關系的再平衡

法治理念是一種穩定的法治意識、觀念，是一種心理、意志、精神反映和文化現象。法治理念是法治政府建設的核心和價值觀，是法治政府制度供給與制度創新的靈魂。著名國學大師錢穆曾經說過：“研究制度，必須明白在制度背后有一套思想與精神之存在。一項制度之創建，必先有創建這項制度之思想與精神，一項制度之推行，也同樣需要有推行該項制度之思想與精神。”［1］新時代法治政府的建設必須著力解決好法治政府理念的培育問題。就法治政府理念的培育而言，應從下述三個方面入手：

（一）政府層面：良法善治的理念

習近平總書記在《在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》中強調指出：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”［2］212他在黨的十九大報告又強調指出：“以良法促進發展、保障善治。”［3］

良法善治源于對法治政府建設過程中行政權力與公民權利，政府規制與市場、與社會關系的正確認識和平衡。從現代法治政府建設的歷史進程來看，各國關于行政權力與公民權利，政府規制與市場、與社會關系的處理，一直存在著深刻的悖論，或行政權力和政府規制處于優越地位，或公民權利、市場、社會處于優越地位。我國改革開放40年的歷史進程中，法治政府的建設在這方面一直試圖探索一條有效均衡的發展路徑。

黨的十九大報告指出，“要發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，要“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由”“保護人民人身權、財產權、人格權”。這些思想標志著我們關于行政權力與公民權利，政府規制與市場、與社會關系的處理方面已經進入了一個成熟與穩定的時期，必將從理念的深層次方面深刻影響著新時代法治政府建設的進程。

所謂良法，應該是符合新時代經濟社會發展要求，符合人民群眾各方面權利充分享受、行使和保障要求的法律。所謂善治，強調的是政治國家與社會的良性互動，市場規律能夠起決定性作用的，由市場進行充分調解；社會能夠在憲法法律范圍內自治自律的事務，由社會進行自我管理。新時代法治政府建設的目的、功能以及整個制度供給與創新的邏輯起點應該是平衡行政權力與公民權利以及相應的公共利益與個人利益等社會多元利益的關系，平衡好政府規制與市場、政府規制與社會的關系。

（二）社會層面：社會組織依法自治自律的理念

黨的十九大報告指出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。在鄉村治理體系建設中，健全自治、法治、德治相結合體制與機制；在城市社區治理體系建設中，充分發揮社會組織的作用，實現政府治理和社會調節、居民自治之間的良性互動。

社會組織的成熟發達程度直接決定了法治國家、法治政府、法治社會的完善程度。對此，黨的十九大報告指出，要“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”。這種理性的公民品格的塑造，就是要在黨的領導下，在憲法法律的框架內，加強社會的自我規制和自我管理，培育社會自治機制。積極培育法治的本土根基、加強社會組織建設，建立起與“國家治理”相并立、相呼應的多元“民間治理”機制，塑造出自主自律的理性公民精神，“法治中國”才能在社會扎根。

（三）領導干部關鍵少數個人層面：作為文化與精神的民主素養的培育

黨的十九大報告指出，“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法”，又強調“各級領導干部要增強民主意識，發揚民主作風”。這是一個問題的兩個方面。一方面，作為法治政府的踐行者，關鍵少數的領導干部應該血管里留著遵守規則的血液；另一方面，一個真正的法治政府踐行者，首先應該是一個社會主義民主精神與素養較高的領導干部。法治的面貌取決于民主的形式。民主是一種制度，更是一種文化與精神。民主精神所滲透出的理性溝通、寬容與妥協，是法治政府建設的沃土。

二、加強制度供給與制度創新，堅守法治政府基本原則體系

習近平同志在2014年2月28日中央全面深化改革領導小組第二次會議上發表的講話中強調：“凡屬重大改革都要于法有據，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調”［4］。在《加快建設社會主義法治國家》一文中說：“改革要于法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的。”［2］217法盲當不得，法奴不可行。法律虛無主義要反對，法治浪漫主義同樣要防止。為了保證新時代法治政府制度供給與制度創新沿著正確的方向前進，必須著力解決好新時代法治政府建設基本原則體系的構建問題。

法治政府的基本原則是法治政府建設進程中一貫的、帶有終極意義的準則，是一種制度建構或行為選擇的方針和指引。法治政府的基本原則是法治理念的條理，構成法治政府制度的骨架和脈絡，確保法治政府制度供給與創新沿著正確的方向前進。

黨的十九大報告指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面”。黨的十九大之后成立了中央全面依法治國委員會，加強對法治中國建設的統一領導。

就新時代法治政府建設的復雜性和艱巨性而言，任何單一的原則已無法支撐起當下我國法治政府的建設。在黨的全面領導下，新時代法治政府建設基本原則體系應該是合法性、合理性、正當性三者的有機統一。

（一）行政法定原則

所謂行政法定，即法無明文規定不得任意行政，具體包括職權法定、法律優先與法律保留原則等內容。

1.職權法定原則。任何行政職權的來源與作用都必須具有明確的法定依據，否則越權無效，要受到法律追究，要承擔法律責任。行政職權來源于法，行政職權應受制于法。越權無效，并應承擔法律責任。

2.法律優先原則。法律對于行政立法即行政法規和規章的優越地位。實際上強調的是法律的位階體系，包括兩個子原則，一是根據法律原則。行政立法應服從法律位階的要求，以上位法作為行政立法的根據。二是不抵觸原則。在法律位階的層級結構中，下位階的法律不得與上位階的法律相抵觸，凡有沖突應以上位階的法律為準繩。

3.法律保留原則。凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項，則只能由法律規定，或者必須在法律有明確授權的情況下，才能由行政機關做出規定。法律保留的意義就在于明確權力秩序，確立授權禁區。

（二）行政均衡原則

行政均衡原則作為法治政府建設的基本原則，是針對行政裁量而設置的。行政裁量是法律賦予行政主體可以選擇的權力。但這種選擇不是任意的，而應受到一定原則的限制，其中之一的重要原則便是行政均衡原則。行政均衡原則所調整的利益關系有兩類：第一類是公共利益與個人利益之間的關系；第二類是在權衡公共利益與個人利益間關系的基礎上，進一步權衡和比較不同的個人利益關系。

1.平等對待原則。同等情況同等對待，要求行政主體在同時面對多個相對人時應當一視同仁，反對歧視；在先后面對多個相對人時應當前后一致，反對反復無常。不同情況區別對待，要求行政主體在實施行政行為時應當認真區別各相對人的具體情況。比例對待，要求行政主體應當按不同情況的比重來設定相對人的權利義務。

2.禁止過度原則。是指行政權力的行使應盡可能使相對人的損害保持在最小的范圍內，行政主體對相對人合法權益的干預不得超過所追求的行政目的的價值，兩者之間必須合比例或相稱。要求行政主體即使依法可以限制相對人的合法權益，設定相對人的義務，也不應當使相對人所受的損失超過所追求的公共利益。

3.信賴保護原則。是指當行政相對人對授益性行政行為形成值得保護的信賴時，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續而獲得的利益。信賴保護原則的適用必須具備如下三個條件：存在信賴基礎，具備信賴行為，信賴值得保護。

（三）行政正當原則

行政正當原則即行政權力的運行必須符合最低限度的程序公正標準，其所包含的避免偏私、行政參與和行政公開這三項要求，直接體現了現代法治國家對行政權力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，從根本上承載了現代行政程序的基本價值追求—程序正義，是確保程序正義觀念在行政行為中得以實現的重要保障。程序正義要求至少應該包括程序中立性、程序參與性和程序公開性。

1.避免偏私原則。即要求行政主體在行政程序進行過程中應當在參與者各方之間保持一種超然和不偏不倚的態度和地位，不得受各種利益或偏私的影響。

2.行政參與原則。行政參與原則是指受行政權力運行結果影響的利害關系人有權參與行政權力的運行過程，表達自己的意志，并對行政權力運行結果的形成發揮有效的作用。行政參與權的核心是聽政權。

3.行政公開原則。行政公開是指行政主體在行使行政權力的過程中，應當依法將行政權力運行的依據、過程和結果向行政相對人和社會公正公開，以使其悉知并有效參與和監督行政權力的運行。

上述法治政府基本原則是依法行政過程中所應當遵循的基本準則，尤其是當具體行政法律規范對有關問題缺乏規定時，行政主體即應自覺以作為行政法規范本源的基本原則為自己的行為準則。

三、法治政府制度供給與創新的邏輯起點應基于“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念

一般來說，制度是由法律法規以及政府政策等規定的行為規則的總和。新時代法治政府建設要強化政府的制度創新和制度供給能力，就是指要在改革中，通過制度改革和創新，不斷地完善行為規則，并通過法定程序為社會組織和成員、市場主體等設立必須遵守的行為規則。這就是說，強化政府層面的制度創新和制度供給能力，就是政府要把經濟工作中的新理念、新思想、新方法、新機構、新法規、新政策和新工作載體等，引入原有的制度體系、政策體系和工作體系中，實現新的發展組合能力。

2017年6月21日，李克強總理在國務院常務會議上指出，如果沿用老辦法管制就可能沒有微信。“幾年前微信剛出現的時候，相關方面不贊成的聲音也很大，但我們還是頂住了這種聲音，決定先‘看一看’再規范。如果仍沿用老辦法去管制，就可能沒有今天的微信了！”要清理和調整不適應分享經濟發展的行政許可、商事登記等事項及相關制度，同時按照“鼓勵創新、包容審慎”原則，審慎出臺新的準入和監管政策。“但這并不意味著政府部門可以‘放手不管’，恰恰相反，有效監管的責任比過去更重了。要積極探索審慎監管和社會共治的管理格局，以科學合理的監管，營造良好的市場環境，促進新產業、新業態健康發展。”［5］

（一）在發展的動力問題上，重點強化與科技創新引領新發展、建設創新驅動國家相關的制度供給

科技創新是實現轉型升級的主要動力。在制度供給層面，需要從動力、壓力和引力三個方面的制度建設，來激勵經濟主體的創新行為。一方面，需要完善的是企業作為創新主體的政策體系，加大對具有經濟外部性的新技術、新材料、新工藝、新產品的支持扶助力度。另一方面，要建立和完善對科技人才創業、創新的支持政策，為其建設高水準的創業、創新平臺和載體。

（二）針對發展不協調的問題，要重點強化與建立產業新體系、調整產業結構相關的制度供給

現代產業體系的建設，是實現供給側結構性改革這一主線要求的具體行動和方案。第一，要鼓勵全面建設協調發展的三次產業新體系。要始終堅持制造業強國的基礎地位，始終把實體經濟的發展放在第一位。第二，要重點鼓勵推進工業結構轉向中高端。要根據比較優勢原則，抓住以智能制造為主導的第四次工業革命這一新動能機遇。第三，要鼓勵企業戰略性地攀升全球價值鏈的高端環節。可以通過“一帶一路”戰略把中國的豐富產能向勞動和資源環境成本更低的國家和地區轉移；可以利用自己龐大的內需向國內外采購，或者利用自主知識產權的技術，向國外發包加工環節；可以鼓勵中國企業走出去，并購處于全球價值鏈高端環節的外國企業，提高產品技術含量和附加值。第四，要鼓勵企業重視對傳統產業的技術改造。再傳統的產業，經過現代技術的改造，都可以成為現代產業體系的一部分，都可以實現產業的技術跨越和“智能化+”的升級效應。

（三）針對人與自然和諧問題，要重點強化與環境保護相關的制度供給

黨的十九大報告指出，“實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式”，要“加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向”。建設美麗中國需要把環境保護的倒逼壓力，轉化為經濟轉型升級的動力。為此在制度創新和供給上，要把目前限于工作層面的倒逼機制，提升到政策層面，并在此基礎上進一步上升到法律法規層面。

（四）要針對發展內外聯動的問題，鼓勵建立起“走出去”與“引進來”相結合的高水平的雙向開放體系

新一輪開放型經濟戰略，不能回歸過去的封閉經濟，不能關起門來搞自力更生，簡單地搞進口替代，而是要揚棄單一的出口導向型經濟，構建基于內需為主的高水平開放型經濟體系。這是新常態下處理開放與發展關系的主要議題。其內涵主要包括二方面：一是基于我國龐大的內需優勢，“高水平地引進來”。也就是說，要通過國內各種發展平臺的建設和制度環境的優化，以中國不斷起飛的內需為引力，大力虹吸全球的人力資本、技術資本和知識資本，讓其成為我國創新驅動發展的投入品，成為我國建設創新型國家的生產要素。二是以服務于包括我國龐大內需在內的全球市場需求為出發點，“大規模地走出去”。“走出去”不僅是為了消化國內的過剩產能，也不僅是為了獲取所在國的自然資源，而是要依托于服務國內市場需求，利用我國巨額的外匯儲備資源，在全球范圍內大力吸收和就地利用各種先進生產要素，尤其是人力資本、技術資本和知識資本。一句話，基于內需提升我國的開放型經濟發展水平，在經濟發展進入新常態后，其主要目的是為了得到更多的全球智慧和資源為我所用。

（五）針對社會公平正義問題，要建設共享發展的制度保障體系

以共享發展理念為先導，我們的改革發展將與過去有很大的不同：一是在新常態中，發展的指向將改變過去為了GDP、財政稅收的不良格局，而是為了滿足人民群眾對于美好生活的追求和向往，由此將糾正單純的GDP導向、大大化解產能過剩，以及地區間政府過度競爭的舊常態現象。二是發展的目的是為了最廣大的人民群眾，這將改變少部分人通過政策優惠分享發展成果的不可持續狀態，表現為將糾正經濟社會方面的優惠政策向少數群體、行業、地區過度集中的不良做法，而是更多的實施普惠制。三是與其他四大發展理念相結合，實現新常態下的科學發展，如與綠色發展理念結合，抑制某些利益集團為了自身利益而犧牲環境的急功近利行為，讓最廣大的人民群眾共享藍天白云、青山綠水；與協調發展相結合，均衡好實體經濟部門與虛擬經濟部門的利益關系，各產業、各地區的利益關系；再如與創新發展相結合，在發展中讓人力資本、知識資本和技術資本，以及一切對發展有貢獻的勞動者也能分享股權和紅利，實現對創新驅動的最有力的刺激和激勵。

就新時代法治政府的制度供給與制度創新而言，就是要在習近平總書記新發展理念的指引下，處理好公權力和私權利的協調均衡，加強政府與社會的合作，平衡好有形的手與無形的手的作用，讓所有的利益相關者共同參與共管共治，從而達到公共選擇和公共博弈的有效性。

總之，為了滿足新時代法治領域人民日益增長的高質量、高標準法治需求與現行法治供給能力不足以及法治發展不平衡之間的矛盾，新時代法治政府的建設就必須在黨的全面領導下，市場經濟、法治政府（法治國家、法治社會）、民主政治、公民品格塑造四位一體整體推進。