西藏宗教事務治理法治化的現狀、障礙及對策*

蘇雪菁

西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000

一、西藏宗教的現狀及其法治化的重要性

我國是一個多民族、多宗教的國家，各種宗教均有上千年的歷史，信教群眾人數眾多。根據北京大學中國社會科學調查中心2012年“中國家庭追蹤調查”和中國人民大學2011年“中國綜合社會調查”的數據，我國信仰各種宗教的信徒約占總人口的11%。在一些少數民族地區，信教具有普遍性。在我國，宗教問題與民族問題交織在一起，成為國家極其重視的重大問題，關系到國家的安全、社會的穩定以及我國各項事業的發展。

自21世紀以來，宗教法治化問題備受各界關注，宗教界、學術界、國家宗教管理部門就宗教問題開展過不同形式的學術討論。依法管理宗教事務，完善宗教法律體系，加強宗教活動法律化成為各界共識。在當今推進依法治國、建設法治國家的語境下，宗教工作已由原來的依法管理向法治化治理方向轉型。管理是單向的，治理是多元主體。這是傳統社會向現代化社會轉型、一元向多元轉型下宗教工作的必然轉變。

西藏是以藏族為主體的邊疆少數民族地區，具有重要的戰略地位。歷史上，西藏曾實行政教合一制度，社會的治理主要通過宗教規則來維系，包括人們的行為模式、交往規則都依據教義教規，社會的各個領域都滲透著宗教思想、宗教文化。1959年，西藏實行民主改革，結束政教合一制度。盡管政教已完全分離，但西藏宗教作為強大的傳統力量至今仍對西藏當代社會的政治、經濟、教育、生活與習俗產生著深刻影響。西藏至今仍有龐大的信教群眾，眾多的寺廟、僧侶，濃厚的宗教氛圍。在這樣的大環境下，人們從小就受到耳濡目染，宗教已經不只是一種意識形態，更是實實在在的社會建構，是鮮活的社會民眾生活。

“宗教具有群眾性、民族性、國際性、長期性和復雜性的特點”①，決定了宗教問題的處理難度較大，而西藏因特殊的區情，宗教管理更有其特殊性。特別是長期以來，國際敵對勢力多將西藏的民族宗教問題作為一種武器，破壞民族團結，破壞西藏的和平，使得西藏宗教成為關乎西藏社會穩定的關鍵因素。因此，西藏的宗教治理工作具有極端重要性。

在中央的“治邊穩藏”重要戰略思想下，面對當前西藏宗教的現狀及依然尖銳復雜的反分裂斗爭形勢，西藏宗教治理必須走法治化道路，這是正確解決宗教領域各種問題的根本途徑，是全面貫徹依法治國總方略的必然要求，是實現依法治藏、長期建藏目標的必然選擇，也是維護西藏和平穩定、社會和諧的根本保障。

二、西藏宗教事務立法的發展歷程

宗教事務的法治化管理，前提是建立一套完善的宗教法律法規體系。完善的法律體系應具備三點：完備的法律制度、法律之間協調統一不沖突、遵循客觀規律科學立法。要正確認識西藏當前宗教立法存在的問題及不足，今后努力的方向及任務，就需要考察西藏宗教立法的歷史發展。中國共產黨對宗教立法及宗教管理的探索歷程，經歷了從依據政策逐步過渡到主要依據法規的漫長過程。

(一)宗教事務管理主要依據政策的階段

這一階段為解放初期直至改革開放之前。中華人民共和國成立伊始，我國就確立了宗教信仰自由政策。1949年，我國的第一部具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》第五條規定：“中華人民共和國公民有思想、言論、……宗教信仰及示威游行自由權”。第五十三條特別規定：“各少數民族均有發展其語言、文字，保持或改革其風俗習慣及宗教信仰的自由?！?952年毛澤東同志在接見西藏致敬團代表時指出：“共產黨對宗教采取保護政策，信教和不信教的，信這種教的和信那種教的，一律加以保護，尊重其宗教信仰，今天對宗教采取保護政策，將來也會采取保護政策?！雹?954年新中國的第一部憲法將宗教信仰自由政策明確載入，其后正式頒布的歷次憲法也都明確了這一基本權利。中央還提出了保護正常宗教活動、保護宗教活動場所以及宗教財產的一系列政策。這一時期，中央對宗教問題進行了初步探索，提出了宗教“五性論”思想，并在各方面落實宗教信仰自由政策。這一時期，五大全國性宗教團體先后成立。

西藏作為信教集中的少數民族地區，貫徹落實中央的宗教信仰自由政策尤為重要。1959年西藏實行民主改革，結束了政教合一制度，代表西藏地方政府的自治區籌備委員會根據西藏的實際情況，頒布了相當于自治區政府規章的《寺廟民主管理試行章程》(以下簡稱《章程》，該《章程》歷經1966年、1987年兩次修改)，為實現寺廟民主管理，保障西藏各族群眾的宗教信仰自由權利提供了法制依據，開啟了新西藏宗教事務管理法制化的先河，但這僅僅是法制化的起步，這一時期，管理宗教的主要依據仍然是政策。

(二)宗教事務管理政策和法規并行階段

1978年改革開放后，我國在宗教法治化道路上取得了若干重大突破。1982年，中央發布《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》(被稱為“中央19號文件”)，闡明了對待宗教問題的基本觀點，首次提出要制定宗教法規的工作思路，拉開了我國宗教立法的序幕。

1986年，國務院宗教事務局針對中國一時難以制定全國性的宗教法律法規的現實情況，提出了“先法規后法律、先地方后全國”的立法思路，鼓勵地方結合自身實際，先制定地方性宗教法規。1987年，西藏自治區根據當地經濟建設實際，制定了新的《西藏自治區佛教寺廟民主管理章程》。

1991年2月5日中共中央和國務院下發《關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》，首次界定了依法管理宗教事務的內涵，即“政府對有關宗教的法律、法規和政策的貫徹實施進行行政管理和監督。”“是為了使宗教活動納入法律、法規和政策的范圍，不是去干預正常的宗教活動和宗教團體的內部事務?！?991年5月國務院宗教事務局、民政局頒發《宗教活動場所登記辦法》。1991年12月西藏自治區人民政府通過了《西藏自治區宗教事務管理暫行辦法》。

1994年4月國家宗教局制定《宗教活動場所年度檢查辦法》。1996年1月，下發《宗教工作政策要點》，提出要“加強宗教立法工作，加強宗教法治建設，建立和健全宗教方面的法規體系和執法監督機制”。2001年12月，全國宗教工作會議召開，將“依法管理宗教事務”提上新的高度。

這一時期，政府制定了保護信教自由和管理宗教事務相關的法律條款，分散于諸多的法律、法規、規章之中，對宗教的法治化管理初步形成了一個以憲法為中心的一套規則體系。

總之，改革開放之后，黨在理念上愈來愈重視對宗教的依法管理，并制定了一系列法律制度，對宗教的管理從依據政策開始向依據法律轉變。這一時期，行政與法律兩種管理宗教方式并存。

(三)民族宗教事務管理主要依據法規階段

2004年7月，國務院頒布《宗教事務條例》，這是我國宗教立法歷史上的里程碑，為地方宗教立法的協調統一提供了上位法依據。隨后國務院宗教局出臺了一系列配套規章制度③，這些配套法規條例的頒布，標志著我國宗教事務管理從政策主導向依法管理的根本轉變。

2006年5月18日，西藏自治區人民政府通過了《西藏自治區實施〈宗教事務條例〉辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》的出臺，在保障西藏地區信教群眾的宗教信仰自由權利、維護宗教組織合法權益、依法管理西藏宗教事務及維護西藏和平穩定方面發揮了重要作用，極大地推動了西藏宗教法治化的進程。2017年6月14日，國務院對原2004年《宗教事務條例》進行修訂，公布新《條例》。這是順應國內國際形勢變化及宗教領域出現的新情況，大力推進宗教治理法治化的重要舉措。新《條例》的頒布，使我國的宗教法律法規更加體系化，標志著我國宗教工作法治化邁上重要臺階。西藏的宗教立法工作下一步主要是對接好國家新修訂的《宗教事務條例》，制定適合西藏的具體實施辦法，切實實現對西藏宗教的法治化、規范化、科學化管理。

三、西藏宗教事務立法的歷史總結及法治化進程中的障礙

(一)西藏宗教事務立法的歷史總結

從建國至今，西藏的宗教立法工作大體經歷了從主要依據政策到政策法規并行再到主要依據法規三個發展階段。1949年至1978年改革開放前，中國共產黨根據革命的實際需要，對民族和宗教的關系進行了初步研究，形成了對宗教問題的基本認識，確立了宗教信仰自由政策，宗教“五性論”思想形成。此后在實踐中不斷探索，宗教政策逐漸趨于成熟。改革開放后至2004年，我國政府對于宗教的管理逐漸調整了過去以政策來調控的方式，依法管理宗教的手段開始出現，行政許可、行政命令的程度大大降低，開啟了宗教法治化管理的新階段。2004年，國務院頒布《宗教事務條例》，隨后通過一系列配套規章制度，我國宗教立法工作全面展開。2007年，西藏地方政府根據實際情況，通過了《西藏自治區實施〈宗教事務條例〉辦法(試行)》，使西藏宗教事務的管理逐步步入法治化軌道。

總之，西藏地方宗教立法在國家政策制度的指引下，經歷了數十年的艱難發展，立法工作還面臨很多問題，西藏宗教治理離法治化目標還有很大差距。

(二)西藏宗教事務立法及法治化管理的障礙

1.傳統觀念文化的問題

一是西藏歷史上實行政教合一制度，推行佛教教規、戒律，宗教氛圍十分濃厚，佛教思想成為立法的基本原則和指導精神，佛教教規法律化，形成“教”即“法”、“宗法合一”的特點。二是宗教的教義教規成為規范人們日常行為的準則而被視為最高權威。三是傳統思想中“權力本位”“重義務輕權利”的思想，使宗教立法的目的偏向管理而弱于保護。這些傳統觀念文化與現代法治社會強調的依法治國、法律至上理念、保障人權思想等具有原則上的對立性。觀念文化的影響是非常大的、無形的，影響到人們的思想、行為。因此，西藏宗教事務要實現法治化管理，在思想上和實踐上還需要經歷一個較長的過程。

2.制度建設本身的艱難性

法的規則體系的健全是一個漫長的過程，需要在社會發展中不斷進行理論探索和實踐探索。目前我國的宗教立法大多屬于行政法規、地方性法規和政府規章，還沒有一部法律層面的宗教基本法。目前依據的法規規章效力較低，造成政府相關部門對宗教活動無法進行有效管理。④此外，盡管有根本法對宗教信仰自由權利的支持，但憲法本身具有規范的原則性以及在我國憲法沒有司法化，致使憲法性宗教權利只是作為抽象的原則、精神，缺乏具體的程序保障。時機條件成熟時制定一部宗教基本法是宗教法治化的必然。

西藏自治區的宗教立法比較滯后，目前主要是自治區政府制定的《西藏自治區實施<宗教事務條例>辦法》。自治區人民代表大會作為地方自治機關和立法機關，沒有出臺宗教方面的自治條例、單行條例。因此西藏管理宗教主要依據國務院的《宗教事務條例》、宗教局的相關規范性文件以及該《辦法》。這樣的立法狀況難以適應西藏當前復雜的宗教形勢，部分法規規章也過于簡單、不全面，原則性規定過多而導致可操作性太低。西藏宗教立法的任務還很艱巨，西藏宗教法治化的道路還很漫長，迫切需要盡快建立健全宗教法律體系。

3.西藏經濟發展水平的限制

經濟發展到一定程度，需要一套完善的規則制度，對法治形成內在需求。反之，法治化過程也會促進經濟的全面發展。國家法治建設的推進，需要大力發展經濟。西藏地處祖國西南一隅，自古以來生存環境惡劣、交通落后，導致西藏的經濟發展相對落后，盡管這么多年國家高度重視西藏的發展進步，對西藏實施了諸多優惠傾斜政策以及在全國范圍內大力開展援藏工作，西藏的經濟社會各項事業得到長足發展，西藏地區的整體面貌日新月異，但基于自然條件、歷史因素以及傳統文化等多方面的原因，西藏的經濟發展依然緩慢，阻礙著西藏的法治化進程。

四、加快西藏宗教法治化進程的對策及建議

(一)加強立法隊伍人員的建設，推進立法進程

西藏的宗教立法滯后于社會發展，不能滿足當前西藏宗教管理的需求。一是立法缺口很多，一些宗教事項無法可依。二是現有的規則制度存在可操作性不強的弊端。西藏宗教立法需要與時俱進，加快立法進程，回應社會的需求。進一步科學立法，確保法的可行性，實現對宗教事務的有效管理及對各項宗教權利的切實保障。

立法工作應注意民主性與職業性的平衡。我國在立法中不缺民主性，但職業性往往不夠。立法人員中需要納入實務部門或者一線的有實務經驗的人員參與立法，對立法事項進行實證調研，以保證在數據事實基礎上對法律的可行性進行充分論證，實現科學決策，增強法的可操作性。

(二)提高民眾的法律意識，提升執法者綜合素質與能力，樹立法律權威

第一，學校的法制教育是提高下一代人法律意識的主陣地。思想觀念的變革，需要一代又一代人的努力。教育部2016年發布《全國教育系統開展法治宣傳教育的第七個五年規劃》中提到：“在中小學設立道德與法治課，有條件的地區和學?？梢蚤_設法治教育相關的地方課程和學校課程?！薄霸谟嘘P學科課程、學校活動和文化建設中有機融入法育理念和法治教育內容。在小學普及憲法基本常識，逐步使青少年樹立憲法意識、鞏固國家觀念。”依據此政策，加強西藏各中小學的法制教育工作，各學校結合自身實際情況，有條件地開展法制教育活動，培養學生的法律意識。

第二，西藏高校法學教育是為西藏培養專業法律人才的基地。由于西藏特殊的高原氣候、特殊的地理及人文環境等，西藏的法律人員大多來自西藏本地的培養，西藏高校的法學教育擔負著為西藏政法領域輸送專業法律人才的重任。西藏當前的法學教育側重知識性教育，而法學是一門實踐性很強的學科，現行法學教育需要在知識性教育的前提下，重視職業化教育。我國近幾年來實施的卓越法律人才教育培養計劃，正是要培養應用型、復合型的法律職業人才。

第三，加強普法宣傳工作。當前的法律培訓、法制宣傳等活動存在流于形式、只注重開展、不注重實際效果等問題。探索普法活動的方式方法，使普法活動真正成為提高民眾法律意識的有效途徑。

第四，創造良好的法治環境，為培養法治理念提供良好氛圍。公正執法、公正司法是營造良好的法治環境的重要方面，使民眾在日常生活的潛移默化中，逐步認可信任法律，最終形成對法律的忠誠與信仰。真正的法律至上理念來源于人們自覺自愿認同和崇奉法律，而絕非強行灌輸。

(三)充分發揮宗教團體、教職人員及信教群眾在法治化建設中的積極作用

第一，加強宗教團體自身建設，包括信仰建設、文化建設、人才建設等，推進宗教適應社會主義社會發展的需要，為建設和諧西藏、法治西藏發揮應有的作用。第二，提高宗教教職人員的素質。對宗教界人士進行中國特色社會理論和我黨關于宗教工作的方針政策及法律法規的教育，培養一支合格的宗教教職人員隊伍。第三，做好信教群眾工作。要堅持科學發展觀，堅持以人為本，把信教群眾團結起來；要加強對信教群眾的思想教育工作，用社會主義核心價值體系教育和引導廣大信教群眾；充分發揮宗教的心理調適作用，弘揚宗教中積極的倫理道德理念，通過道德的自律性保障法律得到很好的執行和遵守。

五、結語

宗教無小事，將宗教事務納入法治化軌道是各國的共識。法治的實現強調制度建設、實施人的素質以及社會理性的提升。西藏宗教事務立法還有很多缺口、空白，需要加強宗教立法工作，建立健全西藏宗教法律體系。法治的運行依靠民眾自覺地守法，增強民眾法律意識，樹立法律權威，是西藏法制宣傳、法制教育的重點。實現西藏宗教治理的法治化，還要提高法治管理者的素質和能力，充分發揮宗教界人士的積極作用。

[ 注 釋 ]

①20世紀50年代初期，中國共產黨提出了中國宗教具有“五性”的基本特點.

②<人民日報>1952，11，22.

③<宗教活動場所設立審批和登記辦法>(國務院宗教局2005年4月21日頒布)、<宗教教職人員備案辦法>(國務院宗教局2006年12月29日頒布)、<宗教活動場所主要教職任職備案辦法>(國務院宗教局2006年12月29日頒布)、<藏傳佛教活佛轉世管理辦法>(國務院宗教局2007年7月18日頒布)、<宗教院校設立辦法>(國家宗教事務局2007年8月1日頒布).

④劉澎.困惑與挑戰：中國的宗教立法.愛思想網[EB/OL].http：//www.aisixiang.com/data/76215.html.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]李五星，李士菊.關于宗教法制建設研究情況的綜述[J].河北省社會主義學院學報，2008(4).

[2]桑杰.中國共產黨對宗教立法的探索歷程[J].中國宗教，2006(5).

[3]劉澎.加快宗教立法，構建和諧社會[J].太平洋學報，2007(5).

[4]王作安.我國宗教立法的回顧與思考[J].世界宗教研究，2008(3).

[5]左亭.推進宗教法治的思考和認識[N].中國民族報，2014-8-12.

[6]陳立明.關于當前西藏宗教問題的幾點思考[J].西藏民族學院學報(社會科學版)，1998(4).