運用法治思維和方式推進西部民族地區綠色發展的創新路徑研究

田 冰

廣西經濟管理干部學院，廣西 南寧 530021

習近平總書記提出，綠水青山就是金山銀山，綠色發展是民族地區發展的“利器”。西部民族地區是扶貧開發的重點區域，也是生態環境的敏感脆弱區域。既要發展經濟脫貧致富，又要保護生態造福子孫，這是西部民族地區面臨的最大挑戰。只有將法治思維貫穿于發展的全過程，用法治方式來協調處理好環境保護和經濟發展的關系，才能走出一條發展經濟、消除貧困、優化環境的綠色發展新路子。

一、西部民族地區實施綠色發展意義重大

西部民族地區有著豐富的自然資源，占全國國土面積64%，擁有全國75%的草原面積、44%的森林面積以及66%的水資源。另一方面，西部民族地區大多處于自然條件惡劣、災害頻繁、生態環境極為脆弱的地區，發展面臨一些突出問題和特殊困難，如基礎設施薄弱、經濟社會發展滯后、貧困面廣程度深。盡管人類具有認知和利用自然的能力，但是必須節制有序地加以利用，千萬不能再搞過去那種掠奪式地索取，否則就要遭到大自然的報復。①2012年有色金屬之鄉發生的龍江河鎘污染事件，就是企業實施粗放型發展，濫排污染物造成的嚴重后果。綠色發展作為生態規律、科學規律和社會規律緊密融合的現代文明形態，涉及生產生活方式的深刻變革，拓展了經濟建設的新路徑?！熬G色化”意味著從改變自然觀和發展觀開始，驅動生產生活方式的轉變，釋放改革和創新驅動力。②在當前生態形勢日益嚴峻的情況下，拋開生態環境談經濟發展，無非使經濟發展成為無源之水。加快推進綠色發展，可以從根本上解決西部民族地區經濟發展與環境保護之間的尖銳沖突，實現環保與經濟發展雙贏的局面，這既是實現人與自然和諧發展的歷史過程，也是實現西部民族地區永續發展的重大使命。西部民族地區應以綠色發展理念統籌經濟社會發展的大局，將綠水青山作為核心競爭力，突出對生態環境和自然資源的永續利用，培植綠色經濟增長點，實現經濟后發趕超。西部民族地區必須對未來發展作出正確的定位，既不能走“只要發展、不要綠色”的老路，也不能走“先污染、后治理”的邪路，只有讓綠色成為發展中最亮麗的色彩，實現人、社會、環境、資源的綠色持續發展，才能實現綠色富區、綠色惠民愿望，為美麗中國建設和全面建成小康社會作出貢獻。

二、當前制約西部民族地區綠色發展的法治因素分析

(一)缺乏專門立法，法律法規不健全

1.為建設資源節約型和環境友好型社會，我國制定了許多相關的法律法規，比如《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《水土保持法》、《電氣法》等等，這些法律法規的內容涉及綠色發展，但在總體上缺乏綠色發展的立法理念，目前針對綠色發展的專門立法仍是空白。

2.由于我國環境立法產生歷史短，立法與實踐經驗相對不足，因此現有的法律法規不可避免地存在著這樣或那樣的問題，比如：法律規章條文太過原則籠統，可操作性不強，內容滯后于現實發展，大都是單行法，相互之間銜接不足，具體實施過程中難對接等，針對綠色發展的執法監督機制和司法保障機制更是欠缺。

(二)缺乏治理綜合性，執法不嚴現象比較嚴重

首先，在傳統發展模式的禁錮下，西部民族地區的綠色發展仍是由各職能部門分頭決策、管理，對綠色發展的治理工作缺乏綜合性和系統性，使得綠色發展無法順利持續推進。其次，西部民族地區經濟增長緩慢，發展水平較低，地方政府理所當然地將經濟建設作為工作重心，但地方政府前瞻性不夠，加之長期以來單純追求GDP增長的政績觀影響，往往只關注經濟增長速度，忽略了經濟發展與生態保護的和諧共進，致使對環境保護工作的重要性認識不足，在執法過程中睜只眼，閉只眼。最后，在地廣人少的西部民族地區，有限的政府力量無法覆蓋每個區域，導致監管不到位。綜上所述，西部民族地區有法不依、執法不嚴、違法不究等現象比較嚴重，導致當地環境污染嚴重，生態惡化趨勢加快。

(三)缺乏綠色法治觀念，法治氛圍不濃

1.政府綠色法治觀念欠缺。政府對綠色發展、循環發展、低碳發展重視不夠，在環境保護、綠色發展實踐中存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。同時也未能形成健全有效的政策、措施、投資機制來引進綠色產業、激勵綠色產業大力發展。

2.企業綠色法治觀念欠缺。西部民族地區乃至全國各地的部分企業主環保意識不足，只想實現企業利潤最大化，不愿投入資金進行綠色技術研發，也不愿承擔由綠色技術轉化為綠色經濟的成本。同時，相較于東部沿海地區，西部民族地區的高科技人才嚴重不足且資本稀缺，使得西部民族地區企業自主研發能力本身就很薄弱，企業科技含量低。因此，西部民族地區的企業有很多都還是走著高投入、高消耗、高污染的老路。

3.人民群眾綠色法治觀念欠缺。西部民族地區人民群眾的生活水平長期遠遠落后于東部地區，想要盡快縮小與東部地區差距，改變貧窮、落后的現狀成為西部民族地區人民最迫切的愿望。因此，人民群眾在生產過程中只追求經濟效益而對生態環境造成了破壞，比如種植速生桉，就會對地區土質造成影響。還有在農業生產過程中過度使用化肥、農藥、生長調節劑，只追求高產量而不注重高質量。

三、用法治思維和方式推進西部民族地區綠色發展的創新路徑

(一)要科學立法，強化綠色發展源頭防治

經過幾十年的法制建設實踐，我國出臺了不少環境保護、污染防治方面的法律法規。雖然現有的法律法規從不同角度和層次提出了相關要求，但總體上缺乏綠色發展理論系統指導下的方法和思路，仍然存在不少問題。其一，法律的操作性較差。一些法律規定只有原則性要求，沒有明確細化違反規定者要承擔的責任和處罰性條款，法律之間的關聯性、銜接性不足，不能有效解決現實問題。其二，有些領域存在法律空白、無法可依的情況。如土壤污染防治法、有毒化學物質污染防治法等法律尚未出臺，環境損害賠償法和環境糾紛處理方面的規定也不健全。因此，在國家立法層面，要制定綠色發展基本法，在基本法中規定涉及綠色發展各種法律的范圍和作用。在地方立法層面，要建立適合少數民族地區現實狀況的綠色發展的地方性法規和自治條例。

建立健全系統完備的法律法規體系，是開展綠色發展的根本性、長遠性的有效措施，有助于引導人們增強生態意識，推動整個社會生產生活方式的“綠色化”。要以可持續發展作為基本指導思想，重新審視現有的法律法規，將綠色發展理念融入法律法規，將強制性、可操作性要求細化在法律法規層面。首先，要修訂完善現行法律法規中與綠色發展不相適應的內容。要全面清理并修訂存在不符合綠色發展、生態保護內容的法律法規，重視法律制度之間的協調一致，提高法律法規的操作性。其次，要完善現行法律法規中的漏洞和缺位，及時補充尚未涉及的領域。積極推動固體廢物污染環境防治法、建設項目環境管理條例、排污許可條例等法律法規的修訂工作。健全完善推進生產生活方式綠色化的價格、稅收、貿易等生態環境保護相關的法律法規，制定清潔生產、生態補償、環境問責等環保方面的法規、規章和條例。

(二)要嚴格執法，構建綠色發展監督執法體制

由于各方面原因，西部民族地區綠色發展的監督執法體制不夠完善，執法部門權責邊界規定不清，執法尺度存在寬松軟現象，甚至造成執法漏洞。其一，問責制度不完善。由于環境考核問責機制不健全，政府失當行為難以得到有效約束，地方保護現象仍然存在，片面追求經濟效益，忽視了環境效益，致使環境問題日益嚴重。其二，執法監督體系不完善。執法部門監管能力不足，對破壞生態環境的行為懲治力度不夠。如安裝的脫硫脫硝設備、污水處理設施常常沒有實際運行，環境數據造假現象突出，很多環境破壞者沒有得到相應的懲治。

法律的生命力在于實施，體現綠色發展要求的相關法律法規要真正落實到位，關鍵在于執行。要推進環境評價、監測、應急處置、信息共享等執法能力建設，建立健全執法技術體系。首先，加強執法力度，強化執法權威。各有關單位應堅定法治理念，不折不扣地執行相關法律法規，加大查處力度，做到嚴格執法，違法必究，敢于碰硬。對造成生態環境破壞的責任人，無論是政府、企業還是個人，都要嚴查追究。其次，加大懲治力度，提高違法成本。對污染環境、破壞生態的違法行為，相關單位要持“零容忍”態度，嚴厲懲治，絕不手軟。對屢次污染環境的相關企業要重罰，讓違法者付出沉重代價。要通過嚴厲的離任審計和嚴肅的責任追究，使那些在任期間無視環境破壞和環境污染的領導干部為自己的失職瀆職行為付出應有的代價。再次，完善執法協調體制，加強分工合作。要打破區域界線，建立部門協作機制，避免出現拉鋸扯皮現象。從監測預警、污染治理、生態補償等多方面建立聯合協調、行動機制，實現信息共享，明確職能責任，形成監管無縫銜接。通過聯動執法，及時發現并處理違法事件，提高執法部門應急處置能力，提高執法實效。最后，加強執法隊伍建設。要完善培訓機制，對執法人員進行法治意識、生態意識和業務技能培訓，優化執法人員的知識結構，提高專業素養和執法能力。要建立健全執法責任制和考核制度，對執法不嚴、違法執法等情況的相關責任人員追究責任，將執法工作成效納入目標績效考核管理，將考核結果與薪酬、晉升相掛鉤，確保公正執法、精準執法。

(三)要公正司法，充分發揮綠色司法保障功能

要緊緊抓住人民群眾對美好生態環境權益需求與司法保障不充分不平衡之間的矛盾，找準綠色司法的新目標、新方向，讓人民群眾在每一個涉及生態環境的司法案件中感受到公平正義。要圍繞打好污染防治攻堅戰的要求，堅持正確的生態價值導向，充分發揮司法在維護生態文明建設方面的職能作用，為西部民族地區決勝全面建成小康社會作出積極貢獻。

首先，要充分發揮生態環境權益保障功能，構建多元共治保障體系。公安機關要認真辦理涉及生態、環境保護的各類刑事、治安案件，加大對破壞生態環境的各類違法犯罪行為的打擊力度。檢察機關要認真辦理涉及生態保護的公訴案件和環境公益訴訟案件，認真做好生態保護領域的職務犯罪預防工作。審判機關要深入推進立案登記制改革，創新審判執行措施，嚴格貫徹損害擔責、全面賠償原則，不斷加大環境權益保護力度。要引入專家咨詢證言制度，加強案前介入、案中釋法、案后回訪，對破壞生態的案件制定環境司法生態修復等制度措施，切實維護人民群眾的環境權益，保障自然資源集約節約利用和生態安全。其次，要充分發揮評價、指引功能，營造生態環境權益司法保護良好外部環境。要推動建立審判機關、公安機關、檢察機關、環境保護行政機關協調配合機制，在證據提取、信息共享等方面做好銜接。建立環境資源糾紛多元化解決機制，發揮行政調解、人民調解、行業調解等非訴糾紛解決機制的作用。要加強社會關注度高的環境資源保護重大典型案件的審判公開和宣傳力度，擴大人民陪審員參與案件審理，發揮綠色司法對環境生態行為的評價、指引作用，增強社會公眾綠色發展意識。

(四)推進全民守法，在全社會樹立綠色發展法治理念

人的行為是意識的具體體現。推進西部民族地區綠色發展，至關重要的是讓廣大民眾知法懂法，在理念上認同綠色，在行動上踐行綠色。當前，民眾參與綠色發展的權責意識模糊，參與渠道不通暢，參與的積極性與實效性不高，致使利益訴求無法得到滿足。這些問題迫切地要求在全社會樹立綠色發展法治理念，健全民眾參與機制，推動經濟綠色發展。要多渠道、多樣式地進行生態法治知識的普及、傳授，提升綠色發展法治意識教育水平，切實使每一名公民將守住環境安全底線、生態功能紅線、資源利用上線作為自己守法護法的準繩。

在全面依法治國的背景下，法治手段是形成法治

意識和規矩意識的一個重要手段。西部民族地區生態環境意識的培養，必須要改變傳統的思想觀念和價值理念，將綠色發展的法治理念和要求作為日常行為的規范。要用法治思維立規矩，加強生活陋習的改變，培養民眾積極參與生態實踐的能力，構建互依共生的生態環境。要積極探索并建立生態環境信息公開的有效途徑和制度，及時公開大氣、土地、水等環境質量，公開涉及公眾環境權益和健康的決策、項目信息和環境執法信息，公開企業環境行為等涉及民生的信息，確保民眾的生態知情權和監督權。要以“公眾參與”為重要抓手，搭建生態環境保護舉報、監督平臺，設置生態環保信箱、成立民間環保組織，提高民眾對生態環境保護的監督意識。要建立生態環境影響評價制度，加大民眾對建設立項、實施和后續評價等環節的參與度。建立生態環境問題聽證會、座談會、民意調查等制度，吸納民眾意見，增強民眾監督的實效。

習近平總書記指出：“生態興則文明興、生態衰則文明衰?！蔽鞑棵褡宓貐^要時刻遵循“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，以綠色法治推動綠色發展，立足當地優勢條件，走出一條創新發展、突破發展的“綠色小康”之路。

[ 注 釋 ]

①葛明巖，劉貴福.新型城鎮化的路徑選擇：建設生態化城鎮[J].廣西社會科學，2015(4).

②為什么要在“新四化”之后增加“綠色化”[N].光明日報，2015-05-6(1).