我國環(huán)境污染責(zé)任保險的立法思考

張文雯

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211816

隨著不斷認(rèn)識到環(huán)境污染責(zé)任保險潛在的巨大作用，2007年我國就環(huán)境污染責(zé)任保險開展試點工作，環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展到今天，雖然取得了一定成效，但仍暴露出企業(yè)投保積極性不高、承保機(jī)構(gòu)困擾多、投保企業(yè)存在道德風(fēng)險、政府扶持力度不足等諸多問題，其根本原因在于立法相對滯后，缺少切實可行的法律來進(jìn)行規(guī)制。因此，環(huán)境污染責(zé)任保險的推行和發(fā)展尚需立法的保駕護(hù)航。

一、我國環(huán)境污染責(zé)任保險的立法現(xiàn)狀與困境

縱觀目前我國有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險的立法現(xiàn)狀，雖然中央和地方的有關(guān)法律均有涉及，但現(xiàn)有的法律整體呈現(xiàn)出數(shù)量較少、條款分散、多為鼓勵性條款和專門性立法缺失的特點，如此立法現(xiàn)狀是我國環(huán)境污染責(zé)任保險制度遭遇瓶頸的重要原因之一。

(一)環(huán)境污染責(zé)任保險的中央立法

目前，就中央立法而言，我國尚未有法律對環(huán)境污染責(zé)任保險予以具體規(guī)制，涉及環(huán)境污染責(zé)任保險的現(xiàn)有立法規(guī)范主要集中于行政法規(guī)和部門規(guī)章層面，內(nèi)容過于寬泛，對于環(huán)境污染責(zé)任保險制度中的投保主體、承保機(jī)構(gòu)、保險費(fèi)率、承保范圍和法律責(zé)任等內(nèi)容沒有具體規(guī)定，且法律位階低，難以在實踐中落實。

2015年1月我國正式實施的新《環(huán)境保護(hù)法》第52條將“鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”列入了立法內(nèi)容。此處使用了“鼓勵”而非“強(qiáng)制”，其效力也是大相庭徑，這只是原則性的鼓勵條款，因此在實際推廣工作中遭遇不小的阻力。針對此問題，立法起草者認(rèn)為“在我國全面建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度需慎重”，“在建立健全我國環(huán)境污染責(zé)任保險制度的問題上，除目前已有的法律、行政法規(guī)規(guī)定的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險之外，還是應(yīng)該鼓勵企業(yè)自愿購買環(huán)境污染責(zé)任保險，這樣比較穩(wěn)妥”，“如果不分青紅皂白，要求所有重點排污企業(yè)一律投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險，可能會使社會認(rèn)為政府在幫助保險公司強(qiáng)迫推銷產(chǎn)品，對于市場經(jīng)濟(jì)和政府形象都是極大的破壞，也有可能造成投保企業(yè)怠于認(rèn)真履行環(huán)保義務(wù)等道德風(fēng)險”。誠然，強(qiáng)制責(zé)任保險是我國健全環(huán)境污染責(zé)任保險制度的重要部分，卻不可否認(rèn)立法者不能“不分青紅皂白，要求所有重點排污企業(yè)一律投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險”的觀點。

環(huán)境污染責(zé)任保險不僅涉及環(huán)境保護(hù)，同時還應(yīng)當(dāng)是受保險法規(guī)制的其中一部分，然而在我國《保險法》中，涉及責(zé)任保險的內(nèi)容僅有兩條，即第65條和第66條。該兩款明確的規(guī)定了發(fā)生法律規(guī)定或者合同約定的賠償情形時保險金的給付問題，并對仲裁和訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上做了具體要求。不難發(fā)現(xiàn)，《保險法中不僅沒有環(huán)境污染責(zé)任保險的內(nèi)容，還將責(zé)任保險列在財產(chǎn)保險的范圍之下，對責(zé)任保險并沒有進(jìn)行區(qū)分。

(二)環(huán)境污染責(zé)任保險的地方立法

從地方立法來看，原國家環(huán)境保護(hù)總局和中國保險監(jiān)督委員會聯(lián)合于2007年發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》，我國開始重視環(huán)境污染責(zé)任保險的有效性和科學(xué)性，全國各地積極響應(yīng)并展開了試點工作，主要以條例、指導(dǎo)意見和通知的形式。目前，全國范圍內(nèi)的地方立法已經(jīng)超過了20余件，包括河北、山西、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、河南、湖南、廣東、海南、重慶、四川、青海和新疆等省市。然而其中有關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的條款措詞幾乎都是“支持”等倡導(dǎo)性、原則性和非操作性的規(guī)定，相關(guān)條款的數(shù)量甚少且立法形式也過于分散。

因此，環(huán)境污染責(zé)任保險順利推行的關(guān)鍵在于我國能否構(gòu)建起一個法律體系完善、內(nèi)容豐富、配套機(jī)制健全的環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度。

二、我國環(huán)境污染責(zé)任保險的立法思路

盡管地方政府部門的支持與參與使試點工作取得了一些成績，但要最大限度釋放環(huán)境污染責(zé)任保險的社會效益，還需要法律規(guī)定提供有力的支持。因此，筆者認(rèn)為，我國環(huán)境污染責(zé)任保險立法應(yīng)當(dāng)分階段進(jìn)行，在完善現(xiàn)行法律體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)行專門立法，配套立法。

(一)加快現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂

針對前述問題，現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂主要是完善有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險基本法或綜合法，環(huán)境污染責(zé)任保險主要涉及環(huán)境和保險兩個方面，其所依據(jù)的基本法或綜合法即《環(huán)境保護(hù)法》和《保險法》。首先，完善《環(huán)境保護(hù)法》，而非局限于原則性和指導(dǎo)性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在該法中切實貫徹污染者付費(fèi)原則和嚴(yán)格責(zé)任制度，科學(xué)界定保險模式。其次，修改《保險法》。筆者建議，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境污染責(zé)任保險納入《保險法》第65條中的“責(zé)任保險”范圍之內(nèi)，即“責(zé)任保險包括公眾責(zé)任保險，產(chǎn)品責(zé)任保險，環(huán)境污染責(zé)任保險等”。

(二)制定《環(huán)境污染責(zé)任保險法》

盡管我國已經(jīng)出臺了不少鼓勵重點污染企業(yè)購買

環(huán)境污染責(zé)任保險的規(guī)定，但是眾多企業(yè)為節(jié)約成本，使得投保該保險的企業(yè)數(shù)量甚微，這樣就使得環(huán)境污染責(zé)任保險難以形成規(guī)模效應(yīng)，其環(huán)境、社會效應(yīng)也相應(yīng)地難以充分發(fā)揮，制定一部專門的單行法就顯得尤為必要。在制定《環(huán)境污染責(zé)任保險法》時應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在高風(fēng)險領(lǐng)域采用環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度，列明需要強(qiáng)制性投保的行業(yè)名錄，這有利于擴(kuò)大環(huán)境污染責(zé)任保險投保人的數(shù)量，也有助于保險公司新型險種的順利開辦。①

(三)探索專門領(lǐng)域環(huán)境污染責(zé)任保險立法

環(huán)境污染責(zé)任保險在各環(huán)境要素領(lǐng)域具有特殊性，應(yīng)當(dāng)從對公眾生活有較大影響的環(huán)境要素領(lǐng)域先行展開探索。結(jié)合不同環(huán)境領(lǐng)域的特點，在特別法中增加環(huán)境污染責(zé)任保險的條款，將環(huán)境污染責(zé)任保險的內(nèi)容具體到相應(yīng)的環(huán)境要素領(lǐng)域內(nèi)，細(xì)化其在各領(lǐng)域的關(guān)鍵性和特色性法律規(guī)則。同樣，也可以根據(jù)需要制訂專門領(lǐng)域的特別法，例如《場所污染責(zé)任保險實施辦法》，從而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

(四)出臺符合地方要素的環(huán)境污染責(zé)任保險法規(guī)

正如前述，目前我國環(huán)境污染責(zé)任保險的地方性法規(guī)內(nèi)容單一，有些地區(qū)甚至并未出臺環(huán)境污染責(zé)任保險的相關(guān)條例。地方性立法工作理應(yīng)對上位法中不明確、不具體的地方加以細(xì)化，從而更具有操作性和針對性，便于保險公司工作的開展，加大參保企業(yè)預(yù)防和保護(hù)環(huán)境污染的決心。此外，各省市應(yīng)該對環(huán)境要素進(jìn)行前期的調(diào)研，從而了解和熟悉本地方的環(huán)境特點，對依靠環(huán)境生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)進(jìn)行走訪調(diào)查，確定企業(yè)經(jīng)營類型和污染物排放的方式，以便于環(huán)境污染責(zé)任保險地方條例的制定。

(五)創(chuàng)新環(huán)境污染責(zé)任保險的配套機(jī)制

除了建立起完善的法律法規(guī)體系，明確該制度的具體內(nèi)容，環(huán)境污染責(zé)任保險還需要配套機(jī)制的支撐，為其健康發(fā)展保駕護(hù)航。在我國，很多污染企業(yè)在環(huán)境污染事故發(fā)生后并未得到追究，而是由社會或者政府買單，導(dǎo)致企業(yè)投保缺乏積極性。環(huán)境污染責(zé)任保險制度存在的前提是環(huán)境污染責(zé)任人的被追責(zé)，唯有使環(huán)境污染責(zé)任人因污染環(huán)境而需要追究責(zé)任，環(huán)境污染責(zé)任保險才具有作為環(huán)境污染侵權(quán)法的配套機(jī)制而存在的合理性和必要性，最終才能在社會上形成環(huán)境污染責(zé)任懲治的氛圍。

三、結(jié)語

在人民群眾對美好生活環(huán)境向往的時代背景下，環(huán)境污染責(zé)任保險想要發(fā)揮出應(yīng)有作用就需要不斷完善環(huán)境污染責(zé)任保險的責(zé)任追究、風(fēng)險評估、政府扶持和共同執(zhí)行等配套機(jī)制，多法并施，主動將環(huán)境污染責(zé)任保險裝進(jìn)“購物車”，讓企業(yè)對環(huán)境保護(hù)真正“走心”。

[ 注 釋 ]

①賈愛玲.環(huán)境責(zé)任保險制度研究[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2010：286.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]別濤.環(huán)境污染責(zé)任保險法規(guī)匯編[M].北京：法律出版社，2014.1.

[2]柯澤東.環(huán)境法論[M].臺灣：臺北三民書局出版社，1995：32.

[3]信春鷹.中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法釋義[M].北京：法律出版社，2014：182-183.

[4]曾立新，沈海濱.美國環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展的法律背景[J].世界環(huán)境，2011(4).

[5]藍(lán)壽榮.我國環(huán)境責(zé)任保險立法若干問題釋疑[J].法學(xué)論壇，2013(6).