芻議輔警執法權及制度完善

朱志瓊

（510440 廣州市司法職業學校 廣東 廣州）

一、輔警定義分析

（一）輔警的概念

警務輔助人員，簡稱為輔警，是指根據社會治安形勢發展和公安工作的實際需要，面向社會招聘，依法協助人民警察開展執法工作，或為公安機關日常運作和警務活動提供其他輔助支持的非人民警察身份人員。在國外,輔警等同私人警察等同，這是廣義上的輔警；在國內，輔警僅作為警察輔助力量，這是狹義上的輔警，其組成形式為：各類地方治保會、內保組織、私人保安公司等。狹義上的輔助警力是指以直接協助國家在編警察履行各項職能為主職工作的輔助力量。當前國內外一般使用的都是狹義上的輔警，如英國的社區輔警和特別警察。我國的輔警是狹義中的一種，這種輔警是接受政府管制而不是私人管制。我國輔警是政府提供資金，并且在招聘上由政府出面，招聘程序上經過、面試、政審、體檢。我國輔警接受公安機關的安排，并根據公安機關職能細分為交通輔警、治安輔警、監獄保衛員等等。從此可見，輔警已經成為了我國警察力量的輔助力量和補充力量，在緩解交通壓力和治安壓力方面扮演著重要的角色，更在經濟方面可以減少政府壓力，因為其人員來自社會的各個階層，也從一定程度上解決了就業問題，一舉兩得。

（二）輔警的類型

（1）根據公安警察的職能細分，作為警察補充力量的輔警也細分為了交通協管員。治安巡邏民警等。交通協管員的主要工作就是在交通警察的協助下維持城市和道路的交通秩序，治安巡邏民警的主要工作是在人民警察的指揮和監督下管理治安秩序、治理安全事故、治理災害、保護事故現場、案發現場、甚至是抓捕行犯。正因為輔警從事如此多的領域并幫助警察進行執法，很容易對公民的權利或者利益造成影響，從而造成輔警與公民矛盾和沖突的發生。

（2）輔助勤務類的輔警，主要負責公安機關內部非執法類的工作類型，具體包括辦公文案等相關行政工作、來訪服務招待工作、電子監控視頻的分析工作、提供技術保障工作等。

二、輔警執法在實踐中的問題

（一）輔警的產生

作為我國履行治安行政職能的核心部門（并不排除其他公共部門），公安機關承擔著維護社會秩序、保障人民生命、財產安全的重要使命。然而，在轉型社會，社會治安及反恐形勢嚴峻且又復雜，社會安全的供給和需求之間存在結構性的問題。一方面，長期以來公務員編制缺口、財政經費短缺、警察職能泛化等問題共同形成了“警力不足”的局面，使社會安全的整體供給存在不足；另一方面，社會經濟發展導致民眾對社會安全的需求呈現出多樣化，而社會安全的基本供給無法滿足部分群體的特殊要求。不管是基于過去的考證還是現在的觀察，都可以發現，為了消解治安領域的結構性難題，輔警在現實中發揮了重要的社會作用。

（二）輔警隊伍現狀

目前，我國輔助警察的發展相當龐大。各種輔助警務人員，包括交通稽查和警衛對于人民警察編制隊伍是得力的助手，以保護公共秩序，同時也是為了減少法律和秩序的復雜性，為公安機關和社會的重要貢獻。我國輔助警察人數最多達到200萬人。2014年，在維護和管理之后，輔助警察的數量急劇下降。據不完全統計，仍有150萬。從國內使用輔警制度來到現在，輔警存在諸多問題，可以總結為：輔警本身也不清楚自身的權利、義務、職責，社會上對于輔警應該具有的權利、義務和職責也不清楚，即輔警本身就是個模糊概念，導致輔警在工作過程中產生越權、越過法律而以不恰當方式工作，最終影響到公安執法公信力。

（三）輔警執法存在的問題

（1）無法定權力問題。人民警察的執法權力來源法律，可輔警執法卻沒有來源法律，輔警只是人民警察執法過程中的輔助力量，本身沒有執法權，而輔警的執法權力是沒有被法律定義的，依靠行政合同來臨時賦予執法權限，卻始終沒有法律根據，即輔警的執法在法律上是缺失的，沒有根據。根據權力法定原理，沒有執法權利的輔警卻進行執法，這種沒有權利根據或者執法權利缺失，本身就違背了法律，已經構成違法。即使輔警行使了執法權并取得了良好的效果并得到了人民群眾的認可，但合理性的存在基礎無法掩蓋輔警身份合法性的缺失。我國依法治國的方略是有法必依、有法必循，輔警本身就是沒有執法權，也不是執法主體，更加不能以獨立的身份去完成執法，甚至是沒有職權依據。

（2）參與執法的權限不清。我國的政策是依法治國、有法必依、有法必循。而在實踐中，輔警行使職權卻無法可依、無規可循，如此長期輔警工作時間中，對輔警的權責不清晰的情況下，也出現了很多輔警濫用臨時執法權限的現象，這有兩個原因：一個原因是長期的執法生涯讓很多輔警將自己當做警察；另一個原因是負責監督和分配執法權利的警察自身的疏忽或者態度出現問題，有些人民警察因為懶惰或者其他原因，放開的權限超過界限，放開權限的時間過長，監督輔警的力度和強度也不夠。

（3）規范管理輔警的配套制度欠缺。輔警的組織管理目前是混亂的，人民警察正式因為警力少才使用輔警，卻缺少專門的部分管理輔警監督輔警；輔警的素質是有待提高的，其成員來自社會的各個階層缺少統一的入職培訓和技能培訓，對國家法律制度和法律權限的認識程度不夠；輔警的薪水是低下的，其收入的不穩定以及對生活困難卻又觸碰了人民警察臨時賦予的執法權，很容易產生以職謀私、以權謀私的問題，這些問題可以違規甚至可以是違法。

三、輔警執法權的法律來源

（一）輔警執法的相關規定

公安部2008年印發的《交通警察道路執勤執法工作規范》之規定，交通警察指揮交通協管員完成維護道路交通秩序并安排交通協管員對交通違法人員行為進行勸阻、維護交通事故現場秩序、報告道路上的交通、治安情況和其他重要情況等工作，且明確排除了涉及其他執法行為以及出行政處罰或行政強制措施決定等事項。《云南省公安交通協管員管理試行辦法》第一條和《安微省公安機關交通協管員管理暫行辦法》第二條都將交通協管員的職責規定為“協助”交警開展維護交通秩序的工作，而《蘇州市警務輔助人員管理辦法》則是更為明確的在第五條中將輔助警察定義為“人民警察的助手”。《人民警察法》第六條第（十三）項規定，指導和監督國家機關、社會團體、企業事業組織和重點建設工程的治安保衛工作是其職責之一，指導治安保衛委員會等群眾性組織的治安防范工作是也是公安機關人民警察的職責，再輔以《人民警察法》第三十六條通過法律保護公民和組織協助人民警察依法執行職務的行為的規定。2016年初國務院出臺的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》中充分考慮了各地的實際，對于是否應采用輔警直接與公安機關簽訂合同還是政府購買服務的方式，沒有采取“一刀切”，允許各地按照自身實際設置輔警制度。

（二）輔警執法權的理論研究

一是行政輔助人理論。“基于行政合同的行政助手是輔警輔助行為的定位。”“由于輔警行使的權力是警察公共權力，受公安機關委托而行使，從而與行政委托的性質相同。”輔警在輔助執法過程并不享有獨立的執法權，而且也沒有法律明確規定輔警輔助執法時擁有獨立的身份和執法權限；同時，輔警對于自身行為造成的相對人的損失，也不是責任承擔的主體；基于輔警的行為造成損失的責任承擔都是由公安機關作為責任承擔的主體。因此，輔警在輔助執法過程中沒有獨立權限，是在編警察的助手。比如在德國、法國、等西方國家，“行政輔輔助論”通常是稱為輔助警察性質的理論研究。所謂說的行政輔助論，也就被稱為行政輔助，是指私人或私人法人，他們是在行政機關的作用指導下，并不是以自己的名義而獨立行使的權力。作為一名警察的助手，需要協助行政機關處理相關的行政事務或從事非獨立的活動及協助完成其公共的任務。行政輔助工作具有三個特點：其一，需要協助公眾完成私營機構的任務，包括私人和私人法人；其二，行政輔助應執行機構要求開展的活動，其效果歸屬于提出要求的行政機構；其三，行政人員輔助的活動不是獨立的，也就是說，他們的活動受到行政當局的監督。有許多行政輔助的例子。例如，“在發生交通事故的情況下，公民是受交警的囑托，并采取適當的手勢進行指揮交通。”“當老師暫時在課外或在課外休息時，公立學校教師讓學生負責維持課堂秩序。”對我國的輔助警察的定位分析上來看，我國的輔助警察是“協助執法人員開展進行執法活動，但沒有執法權力的輔警是不能對他們進行其執法活動的擁有”。其法律性質與行政輔助是有很多相同之處的。隨著我國輔助警察的隊伍不斷壯大，這對于輔警的力量是否加強的討論也變得越來越多。

二是行政委托理論。行政委托是以契約的方式將一部分行政內容授予行政權力；輔警之所以為輔警是因為和公安機關簽訂了合同，輔警輔助執法的權力的來源便是基于合同所授予的執法權限。而且要是輔警沒有任何獨立的執法權限，那么輔警隊伍的存在便會失去意義；因此，輔警確實是獨立于正式警察而存在的。在我國現行實踐中，將輔警的性質定義到行政的受托人，也就是輔助警察具有一定的行政執法權力但受到限制和監督。行政委托是指行政機關依法委托其部分行政權力，給其他組織或者個人并賦予他們行使受時間限制或者地點限制的行政權力。行政委托的特征具備三點：第一點，行政委托的委托人是具有行政權力的行政主體人。其委托事項與行政主體的行政管理活動有著密切相關的關系。這也就表明，這可以與行政委員會委托的一般公民區分開來。第二點，受托人行使職權或其管理的依據是來自行政機關的委托協議，而不是直接來源于法律。在行政許可中規定了授權機構的直接權力來源和法律法規的明確規定。第三點，受托人是以行政機關的名義來行使職責。其法律效力應當歸屬于委托人，也就是委托人委托的行政機關的行政地位。受托人如果因履行委托事項產生的法律后果，應當有委托行政機關來進行承擔。

四、輔警制度的完善

（一）完善輔警立法

首先，繼續深化地方立法；有立法權的地市應該在不與上位法相抵觸的原則基礎上，盡快制定相應的輔警法規，將輔警納入法治化的軌道上來。獨立出臺有關輔警規范的地方性法規。其次，沒有制定輔警法規的省一級的行政區劃單位，應盡快制定地方性法規或規章；這樣使得沒有立法權的地市輔警的合法身份有所保障。最后，最為重要的是制定全國統一的立法，將輔警隊伍納入我國法治化的軌道上來，給予所有輔警人員法律地位以及使其輔助執法時的權力來源有法可依。可以由全國人大常委會制定統一的《輔警法》，或者先由國務院制定行政規章或者公安部制定部門規章統一對輔警立法，將全國的輔警人員都納入法制化的軌道上，給予他們合法的執法身份和相應的職權。明確輔助警察的職責范圍，使輔助警察能夠有效履行職責，執法權能夠得到明顯的提升以及改善，使輔助警察的執法權能夠具備一套完善的、系統性的法律制度。

（二）強化輔警素質

首先，建立長效輔警準入機制。從年齡、學歷、以及有無違法犯罪記錄等進行篩選，并通過面試、筆試以及體能測試等。各地可以根據實際情況在一定的幅度范圍內調整。最后，輔警作為正式警察的助手，在身份上應該是清白的，不能有任何違法犯罪的記錄。如果有違法犯罪前科的人被招聘為輔警，不僅使得輔警隊伍的純潔性喪失，而且會使人民群眾對輔警隊伍的專業性缺乏信任；最后的結果就是導致輔警無法真正發揮其應有的功能和效率。

其次進行科學的管理，應該包括：嚴格培訓、職位分類與職級管理、提高福利待遇以及建立輔警執法時的績效評估體系等。并鼓勵輔警參加各種形式的職業技能競賽，參加比賽，觀看比賽，提高輔助警察的工作表現，調節工作行為和使用語言，保證輔助警察的健康發展，必須保持良好的公安形象。

（三）規范輔警執法程序

輔警在輔助執法之前必須表明自身的身份，告知相對人自己所隸屬的機關以及自己的姓名、編號等。建立有效的輔警輔助執法的回避機制。對于涉及到輔警人員自身利害關系的輔助執法活動，應該要求輔警人員回避。建立一些適合輔警輔助執法的具體程序，比如公眾參與、執法文書化等。

（四）明確輔警職責

可以參照公務員違紀違規的處罰，給予輔警相應的降職及福利待遇處罰。而對于引發嚴重后果的，則應予以辭退，觸犯刑事法律法規的，則要承擔相應的刑事責任。同時，就輕微的違法行為而言，則要給予警告并重新參加培訓至合格后再回歸崗位。其次，利用評獎評優所帶來的榮譽之感引導輔警規范自身的行為。在對公安行政執法責任的落實方面，必須加強化對輔警執法的監督，對輔警實行考察和淘汰，即對輔警在輔助執法的過程和結果進行績效評估報告，按月或者季度對輔警執法行為進行分析，確保及時清除觸碰底線或者踐踏法律的害群之馬，嚴格執行輔警所需要承擔的責任，對于嚴重不合格的應該堅決的淘汰。

[1]羅豪才.《行政法學》.北京:北京大學出版社,2001,53.

[2]樊晶晶.保安制輔警侵權救濟[Q].江蘇警官學院學報,2010(2).

[3]胡利明.論輔警執法.云南警官學院學報,2016-03-25.