信訪與復議路徑銜接的思考

周 娟

（730000 蘭州市信訪局 甘肅 蘭州）

改革開放以來，社會矛盾頻發，特別是與政府有關的紛爭增多，信訪與復議在化解這些糾紛方面發揮了重要的作用。信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。復議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為。二者共同之處都是政府利用自身優勢、解決行政糾紛的渠道，目的讓群眾少走彎路并維護社會穩定。復議是法定的權利救濟途徑，復議決定具有法定強制力，而信訪是補充的救濟手段，是保持各級政府同人民群眾的密切聯系，只有二者合理地銜接才能更好地維護人民群眾的合法權益，也能防止政府部門之間相互推諉扯皮。

一、信訪與復議路徑銜接現狀——以蘭州為例

（一）二者銜接的法律規定

關于信訪與復議路徑銜接方面，國務院《信訪條例》規定：對依法應當通過訴訟、復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照相關法律、行政法規規定的程序向相關司法機關和行政機關提出。屬于行政復議范圍的案件，信訪部門不能受理，直接以口頭形式告知信訪人去相關部門申請行政復議，或者受理后發現不屬于信訪受案范圍，不能自行處理，以書面形式告知不予受理并指出救濟途徑。蘭州市信訪局在工作實踐中，具體行政行為而引起的行政爭議只能由復議解決，而信訪并不能直接處理，它只起到建議、督促、監督的作用。復議機關應當自收到信訪人復議申請起15日內，對其事實理由、爭議訴求整理審查，決定是否符合行政復議受理范圍并書面告知信訪人。如果復議機關經審查不符合行政復議的法定要件，在其他法定救濟途徑窮盡的前提下可以告知申請人尋求信訪途徑解決。

（二）不能申請復議的信訪情形

實踐中，不能復議的信訪情形包括：第一，對超過復議時效的信訪事項不能復議。當事人向信訪機關提出信訪訴求，由于信訪部門及其工作人員的原因，案件沒有及時告知或經過了信訪答復、復查、復核三級程序后，發現該事項屬于行政復議范圍，當事人又依據《行政復議法》或《行政復議法實施條例》的相關規定申請行政復議，這時復議機關往往以超過訴訟時效時間為由不予受理，當事人復議權沒有發揮作用，行政救濟通道關閉了。第二，信訪機關的不作為不能復議。蘭州市信訪部門全稱為蘭州市人民政府信訪局，作為蘭州市政府的一個組成部門，歸蘭州市政府領導。信訪人向信訪局提出具體訴求，信訪機關應接受卻不予受理，或者直接拒絕信訪人的請求，針對信訪機關這種不作為，當事人向復議機關申請行政復議，復議機關是否能夠受理？《行政復議法》《行政復議法實施條例》中沒有明確規定。在實踐中，蘭州市法制辦等復議機關認為信訪部門的行為不是具體行政行為，具體行政行為應理解為行政機關針對具體的公民、法人或其他組織對其實體權利產生了根本性影響的行為，所以不能進入行政復議程序，也就是說行政機關行使公權力是對公民、法人或其他組織產生利益干涉的單務性行政法律行為，該行為往往具有可訴性。而信訪行為一般都是一些指導性的意見或建議，不能對具體權利產生實體性影響，再加上信訪部門也不會主動交代當事人行政復議的權利，所以對信訪部門處理結果不服一般建議走信訪復查或復核程序。

（三）復議范疇的案件不能信訪

第一，不能進入信訪程序的相關規定。國務院《信訪條例》規定：對依法應當通過訴訟、復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照相關法律、行政法規規定的程序向相關司法機關和行政機關提出?！陡拭C省信訪事項復查復核辦法》第十四條規定：已經或應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不屬于復查復核事項的受理范圍。就是說應當通過訴訟、復議等法定途徑解決的投訴請求，不能進行行政信訪，對于已經進入信訪程序的事項，信訪部門發現后應予糾正。第二，行政復議作出決定后不能信訪。行政相對人申請行政復議，復議機關作出書面決定后，申請人對這個決定結果不服，到信訪部門進行投訴，信訪機關大多做法是不予受理，因為我國行政復議法規定：復議人對行政復議決定結果不服，相應的權利救濟途徑為行政訴訟或上一級復議機關的裁決。即使現實中一些信訪部門的工作人員缺乏對行政復議的了解，受理了不符合信訪訴求條件的案件，做出的信訪答復或復查復核意見也不能產生行政效力。

二、信訪與復議銜接中存在的問題

（一）信訪與復議銜接的相關規定較少

《行政復議法》《行政復議法實施條例》中沒有涉及信訪與復議銜接的相關規定，僅國務院《信訪條例》及各省信訪事項復查復核辦法有概括性規定。實踐中，信訪機構不同于手握司法審查實權的司法機關，在解決信訪實體糾紛方面往往力不從心，致使信訪機構在處理信訪事項時不能從真正意義上解決信訪的實體問題。而作為行政權力救濟的行政復議制度中也存在諸多詬病，加之兩者銜接的法律規定較少，銜接不暢，未形成相互支撐、相輔相成的有機體，致使一部分案件游離于信訪與復議權利救濟措施之間。

（二）信訪與復議缺乏銜接制度

從立法本意來看，信訪作為政府聯系人民群眾的橋梁和窗口，應當是當事人在窮盡其他維權手段后，才能適用的救濟手段。根據《信訪條例》第十四條第二款、第二十一條規定，應當優先適用行政復議來解決行政爭議；信訪工作機構收到信訪事項，應首先予以登記，并區分情況，及時轉送各個有權處理的部門和機關。信訪部門擁有建議權和協調權，沒有具體處理權。屬于行政復議審理范圍的案件，信訪部門受理后應及時轉送或交送，信訪與復議銜接的關系是“轉辦交辦”的關系，往往處理的是信訪這種表面的“行為”本身，而非解決問題的“實質”本身。

（三）信訪與復議銜接界線模糊

長期以來，由于我國行政復議資源匱乏，社會公信力不高，糾紛化解力度不夠大，再加上信訪與復議銜接界線具體法律規定模糊，致使人民群眾信訪不信法，選擇行政維權時，一些本應通過復議程序解決的訴求紛紛擠入信訪渠道，也就是說信訪的權利補充救濟功能實際上已經侵入了行政復議，大量行政爭議案件背離法律平臺，影響了行政復議的權威性和在我國法治道路上的成長成熟。而人民群眾對信訪救濟制度期望過高，遠遠超出了它所承受的范圍，認為信訪是行政行為合理性監督審查的主渠道，信訪案件的數量相當龐大，2017年蘭州市信訪局接訪處在案登記接待1000多件，而蘭州市法制辦行政復議處在案登記100多件。行政復議在糾正行政機關錯誤的行政行為和不作為方面起到一定的積極作用，但是作用還明顯不夠，如何有效解決以上問題，信訪與復議部門還未探索出一致明晰的渠道。

三、探索信訪與復議銜接的路徑

（一）信訪與復議銜接工作的立法完善

第一，全面升級《信訪條例》，制定《信訪法》。信訪問題涉及面廣、情況復雜，雖然國務院已于2017年出臺《依法分類處理信訪訴求工作規則》（國信發[2017]19號），但因《信訪條例》對信訪工作規定的界限不夠明晰，致使什么訴求都走信訪程序，可是信訪答復、復查或復核意見缺少法定權威性，增加了解決爭議訴求、化解社會矛盾問題的難度。因此有必要升級《信訪條例》，制定《信訪法》，科學界定信訪與復議法定受理范圍，完善信訪管理頂層設計，對信訪工作的法定程序及處理結果的法律效力等重要問題予以明確，對當事人的信訪行為進行有序地規范和引導，最大程度上幫助其正確行使信訪權利。第二，修改《行政復議法》。增加信訪與復議銜接的條文，明確二者銜接的規則，對銜接功能、機制等作出專章規定，擴大行政復議的范圍，把信訪機關做出的復查、復核意見等納入到行政復議的范圍。

（二）信訪與復議銜接工作的制度設計

處理好信訪與復議銜接的關鍵在于對二者準確定位，改變信訪原有的風貌，把它納入到行政法律監督體系，其主要功能定位為行政監督，雖然權利救濟是信訪和復議的共同職能，但行政復議更應側重公民合法權利的救濟，將復議制度定位于權利救濟，這樣一來，信訪和復議制度的銜接設計會更加合理。

（三）建立一站式服務模式

根據國務院2010年10月發布《國務院關于加強法治政府建設的意見》指出信訪和復議的銜接方向，充分發揮信訪和復議維護社會秩序的重要職能,兩者相互配合、相互協調。實踐中應建立信訪與復議接待工作合署辦公平臺，因為多數復議案件當事人首先選擇信訪途徑維護自己的權利，只有兩者在一起辦公，才能避免了當事人“跑來跑去”，也一定程度上避免了兩個機關相互推諉,為人民群眾依法維權提供優質、高效、便利的服務。

（四）隊伍建設

加強信訪和復議隊伍建設，加大對信訪和復議干部的培育和交流，重視提拔政治素質高、法律素養好、工作能力強的法制干部充實到這兩個工作部門中來，當好政府或者部門領導在依法行政方面的參謀和顧問。

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作者簡介：周娟（1980～ ），女，甘肅蘭州人。