依法治國背景下的多元化糾紛解決機制

陳換弟

（523000 廣東陳梁永鉅律師事務所 廣東 東莞）

一、我國多元化糾紛解決機制的改革進程

人類社會發展的任何一個階段，需要也要求與之相適應的糾紛解決機制，社會越復雜，糾紛解決的方式、手段也越豐富多樣，進而構成多元化的糾紛解決機制。社會不同發展階段，基于不同的社會需求，根據社會主體的選擇建立適應當地需要的多元化糾紛解決機制，是社會發展的共同規律；相應地，多元化糾紛解決機制也伴隨著社會的發展而發展、伴隨著社會的改革而變化。

縱觀我國多元化糾紛解決機制的改革進程，主要經歷如下階段：

（1）2005年10月，最高人民法院發布《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》，把完善多元化糾紛解決機制作為50項改革任務之一，正式啟動多元化糾紛解決機制的改革工程。

（2）2007年7月，最高人民法院成立“多元糾紛解決機制改革”項目課題組，國務院法制辦、司法部等十余個單位參與訴訟調解、行政調解、人民調解、律師調解等14個子課題的調研和改革方案起草。

（3）2009年3月，《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》發布，提出要按照“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動”的多元糾紛解決機制的要求，配合有關部門大力發展替代性糾紛解決機制。

（4）2009年7月，最高人民法院發布了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》。

（5）2010年8月，全國人大常委會通過《中華人民共和國人民調解法》，把調解協議的合同效力和司法確認制度寫進了法律。

（6）2011年4月，中央社會治安綜合治理委員會等16個單位，聯合發布《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》。

（7）2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在創新社會治理體制一章提出建立調處化解矛盾糾紛綜合機制的任務。

（8）2014年10月，黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”，多元化糾紛解決機制得到高度認可，被提到了最高的政治議事日程上來。

（9）2015年1月，最高人民法院公布《關于確定多元化糾紛解決機制改革示范法院的決定》，50家法院被確定為改革試點法院。

（10）2015年2月，《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》（“四五改革綱要”）提出，健全多元化糾紛解決機制，建立人民調解、行政調解、行業調解、商事調解、司法調解聯動工作體系。

（11）2015年4月，全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會在四川眉山召開。

（12）2015年9月，最高人民法院與中國保監會共同舉辦了全國保險糾紛訴訟與調解對接機制建設工作推進會。

（13）2015年10月，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》。

（14）2016年6月，最高人民法院發布了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》以及《關于人民法院特邀調解的規定》。

（15）2017年9月，最高人民法院、司法部聯合發布了《關于開展律師調解試點工作的意見》，為健全完善律師調解制度確定了明確的方向和規則。

經過十幾年，目前，我國已基本形成以人民調解、行政調解、司法調解“三調聯動”為基礎的多元化糾紛解決機制工作格局，行業調解、商事調解、專家調解、律師調解、商事仲裁、勞動仲裁、行政裁決等多種糾紛解決方式蓬勃發展。

二、何謂多元化糾紛解決機制

（一）概念

截止至目前，關于多元化糾紛解決機制的概念，理論界及司法實務界尚未達成共識。結合現有各種學說，筆者認為，多元糾紛解決機制應為一個包括訴訟糾紛解決機制（以下簡稱“訴訟解決機制”）在內的各種不同糾紛解決方式和程序的綜合體，并非僅僅指代替性糾紛解決方式（以下簡稱“ADR”）；在多元糾紛解決機制中，相關不違反法律、行政法規強制性、禁止性規定且能夠在社會生活中起到合理解決糾紛的方式、手段應被視為多元糾紛解決機制中的一份子。

ADR產生于法治程度比較發達的美國，我國的法治多是自上而下通過國家推行，因此，我國的多元糾紛解決機制與ADR存在一定程度區別。由于社會背景和環境的差異，我們在借鑒ADR制度中不可能全盤照單接受，需結合我國特有的社會現象、民族風俗、傳統習慣等因素并從我國實際出發，在多元糾紛解決機制中加入中國特色的元素、形成具有中國特色的多元化糾紛解決機制。此外，在非訴訟糾紛解決機制（以下簡稱“非訴訟解決機制”）部分，我們也需要辯證地借鑒ADR制度，對于其中的核心價值理念和重要原則應取其精華，并將與我國國情不符的部分予以摒棄。

（二）特點

1.多元化

首先，利益和糾紛的多元化決定了糾紛解決機制的多元性。其次，社會主體關系的多元化決定了糾紛解決機制的多元性。再次，價值觀的多元化決定了糾紛解決機制的多元性。

2.靈活且具可選擇性

多元糾紛解決機制具有較大的靈活性，種類繁多。在多元化糾紛解決機制中，當事人可視其爭議的具體情況選擇合適的形式與程序；當事人選定某種糾紛解決方式后，該程序何時開始、何時結束、在何地解決糾紛、使用何種程序規則等基本上由當事人確定。且在多元糾紛解決機制中，大部分糾紛解決方式運行的空間比較大，較少受到既定法律程序規則的限制。

3.訴訟與非訴訟解決機制并存且相輔相成

多元化糾紛解決機制包括訴訟解決機制和非訴訟解決機制，該兩種機制在糾紛解決機制中并存且相輔相成。當前社會下，訴訟解決機制仍然占主導地位，然若僅能通過訴訟解決機制解決糾紛，不僅費時費力，成本也高，當事人必然會尋找更為有利的糾紛解決方式，在一定程度上促進了非訴訟解決機制的發展。非訴訟解決機制必然成為多元化糾紛解決機制中不可或缺的一部分，與訴訟解決機制并存。

（三）類型

1.訴訟解決機制

訴訟，是社會公認、群眾認同并普遍選擇的一種社會糾紛解決方式，具有糾紛的終局性、裁決的權威性、群眾的普適性的優勢，是解決社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩定、保障經濟社會發展的主要方式。

訴訟調解，主要是指人民法院在處理糾紛(主要指民事糾紛)時，在人民法院的主持下，促成當事人達成調解協議，并由人民法院出具調解書，從而解決糾紛的方法。根據現行制度，我國的訴訟調解主要有兩種：一是訴前調解，二是訴中調解。

2.非訴訟解決機制

目前，非訴訟解決機制多用于解決商業糾紛、勞動糾紛、家庭糾紛、村/社區鄰里糾紛等各種糾紛，具有簡便、快捷、保密性較好等優勢，為糾紛當事人提供了除訴訟之外的其他糾紛解決方式。

通常而言，非訴訟解決方法主要有：調解（包括人民調解、行業調解、民商事調解等）、仲裁、行政處理（包括行政調解、行政復議及其調解、行政裁決）及信訪。

（四）多元化糾紛解決機制存在的必要性

1.有效解決社會糾紛

糾紛是社會的普遍現象，由于不同社會主體在社會背景、文化程度、所需利益的多樣性及差異性，必然導致所引發的社會糾紛也是多種多樣、各有差異。為維護良好的社會秩序，需要將出現的多種矛盾糾紛及時、有效的化解。這就需要建立一種糾紛解決機制，能最大程度地解決各種類型糾紛，而多元化糾紛解決機制正是這樣一種解決糾紛的體系，糾紛當事人可根據自身實際情況，量體裁衣自由地選擇解決糾紛的方式，以便最大程度保障自己合法權益，從而更加有效地解決糾紛。

2.彌補訴訟解決機制的局限性

訴訟解決機制盡管為主要、具權威性以及終局的糾紛解決方式，然而并非所有的糾紛都可以或有必要通過訴訟機制來解決，否則會導致司法資源的不合理使用。具體而言，多元化糾紛解決機制能在如下方面彌補訴訟解決機制的局限：

多元糾紛解決機制有利于緩解訴訟的壓力。ADR的產生和發展本身即為美國法院難于應付“訴訟爆炸”的一種無奈選擇。多元糾紛解決機制借鑒了美國ADR的核心價值理念，不僅涵蓋訴訟解決機制在內的糾紛解決方式，還涵蓋了訴訟解決機制以外的非訴訟糾紛解決方式，可更好地發揮減輕法院審判壓力的作用。

多元糾紛解決機制有利于化解訴訟解決機制下立法滯后的問題。目前，我國正處于經濟快速發展、社會轉型關鍵時期，新問題、新事物、新矛盾不斷出現。因法律自身的滯后性，會導致人民法院在審理新類型案件時經常遇到缺乏法律依據的情況。在不損害國家利益和社會公共利益的基礎上，由當事人自主決定，可使相當一部分爭議在陷入人民法院審判的對抗局面前能夠獲得化解，從而避免在糾紛解決過程中遇到立法滯后而帶來的尷尬局面。

多元糾紛解決機制能夠滿足低成本需求。多元糾紛解決機制程序更為快捷、便利，無需嚴格遵循既定的訴訟程序和訴訟時效，更不涉及訴訟程序中舉證、證據交換、文書送達等環節，前述靈活性進一步降低了當事人在時間和金錢上的損耗。

3.良好的糾紛解決效果

多元化糾紛解決機制為包含多種糾紛解決方式的一個綜合體，為了使各類型糾紛得到有效解決，它為當事人根據自己不同的價值取向和需要，提供了不同的糾紛解決方法的選擇機會，尊重當事人的自主性，在一定程度上降低對抗性，更能促成當事人達成比較統一、更具可接受性的結果，促成糾紛的最終解決。

三、當前糾紛現狀與多元化糾紛解決機制存在的問題

（一）當前糾紛現狀

當前，我國社會主體的糾紛呈現多樣化、類型化、成因復雜化、社會矛盾尖銳化等特點，并呈現如下態勢：

（1）基礎民生問題引發的糾紛增多。現下社會民生問題更為受到人們的關注，但民生問題的改善卻往往落后于經濟發展的速度。與政治領域相比，人們更為關注與自身生活息息相關的問題，而該等領域存在的問題，容易成為當前社會糾紛的主體部分，如各種勞資糾紛、醫療糾紛、就業及再就業、征地拆遷補償、工程質量、環境污染、食品安全等各類型糾紛。

（2）不同階層之間的糾紛凸顯。隨著改革開放進程的不斷推進，逐漸出現在經濟能力、權力資源上均稀缺的群體，這一類群體在經濟社會活動中處于明顯不利的地位，權益也往往受到體制、政策和各種“潛規則”的侵犯，更容易引起糾紛。當這些糾紛無法得以妥善解決的情況下，就容易引起糾紛各方的沖突，甚至影響社會穩定。

（3）群體性糾紛增多。目前，我國的糾紛已出現群體化的趨勢，更容易導致社會矛盾沖突加劇，若缺乏及時有效的糾紛解決機制，極容易成為不穩定因素、引發社會穩定風險。

（二）多元化糾紛解決機制存在的問題

1.未能與糾紛解決需求完全相匹配

與訴訟解決機制相比較，我國的非訴訟解決機制發展仍待完善，且我國傳統意義上的非訴訟糾紛解決方式較為有限，遠遠不及國外ADR制度中糾紛解決方式的種類，從而使得非訴訟解決機制未必能解決部分新型的糾紛；除了人民調解、仲裁等方式外，新的糾紛解決方式并沒有普遍適用或推廣。由此，導致綜合了訴訟解決機制及非訴訟解決機制后，仍未能完全匹配社會現時不斷變化發展的糾紛解決需求。

2.多元化糾紛解決機制內部的協調性尚待進一步理順

非訴訟解決機制之間的協調性有待進一步理順。目前，我國的人民調解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式仍未予以有效銜接；不同類型的非訴訟糾紛解決方式之間并未充分發揮各自優勢，良性互動的多元糾紛解決機制尚未完全建立起來。此外，我國非訴訟解決機制的設置較為單一，與其他糾紛解決方式的聯系和互動較為缺乏，在糾紛解決中可供選擇利用的非訴訟糾紛解決方式并不理想。

訴訟解決機制與非訴訟解決機制之間的協調性有待進一步理順。現實中，不同群體對于不同的糾紛解決機制的認識存在不同的極端：有的人寧愿花成倍的金錢和時間去訴諸法律，也不愿意采取便捷、成本更低的非訴訟糾紛解決方式解決糾紛；有的人卻認為非訴訟糾紛解決方式可能會侵害當事人的訴權，導致存在非正義的結果。因此，為糾正前述極端認識，需要在訴訟解決機制與非訴訟解決機制之間搭建起良好的銜接機制。

3.關于多元化糾紛解決機制立法的尚待進一步完善

現階段我國尚未制定統一的法律、法規對非訴訟解決機制予以規范，而僅以司法解釋、或部門規章的方式在全國范圍內推行多元化糾紛解決機制，一方面可能會導致力度不夠、定位不明確及不夠強化，另一方面可能會導致關于多元化糾紛解決機制的現有規范性文件普遍面臨合法性的爭議。

四、如何完善與落實多元化糾紛解決機制

（一）構建多階段糾紛解決機制

基于事物發展的進程，糾紛基本遵循萌芽到壯大再到爆發這樣的過程。相應地，是否可以將糾紛的解決劃分為三個階段，即糾紛的事前、事中、事后階段，并基于前述三個階段的劃分相應地構建多階段的糾紛解決機制，就不同階段的糾紛，采取不同的方式解決，并在可能的情況下將各類糾紛消滅在萌芽狀態。

（二）理順多元化糾紛解決之間的銜接及協調

1.理順不同的非訴訟糾紛解決方式之間的銜接及協調

構建縱橫交錯、相互銜接的調解網。縱向層面，在基層成立村民/居民調解組織、村委會/居委會調解組織，在鄉鎮、區縣級政府設立調解組織，讓群眾發生糾紛時能第一時間納入調解程序，最大程度地在基層將矛盾及時、就地化解于橫向層面，在交通事故、醫療、教育、環境等容易引發矛盾的領域建立起專業性、行業性的調解組織，讓專業的機構、專業的人員參與矛盾的化解。

2.理順訴訟解決機制與非訴訟解決機制之間的銜接及協調

處于社會改革深化、轉型升級時期的社會糾紛，涉及多層次的社會關系、多樣化的糾紛主體、多領域的利益沖突以及體制、機制、政策、法律、觀念等多方面的因素，僅僅依靠人民法院一個部門、僅用法律一種手段無法有效解決，推進訴訟調解、人民調解、行業調解、民商事調解、行政調解的協調和配合，主動銜接，推動訴訟解決機制與非訴訟解決機制功能互補、良性互動不失為更好的出路與方向。

（三）推動多元化糾紛解決機制的立法進程

《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》頒發后，多元化糾紛解決機制的打造與構建將進入快車道，需及時總結各地多元化糾紛解決機制改革的成功經驗，推動多元化糾紛解決機制的立法進程，爭取多元化糾紛解決機制納入法治化、制度化和程序化軌道，使之有序運行，穩步推進。

[1]博登海默.《法理學——法哲學及其方法》,鄧正來譯,華夏出版社,1987年版,第489頁.

[2]謝宜安.構建調解網 奏響和諧曲[J].人民調解,2011(4).

作者簡介：陳換弟（1985～ ），女，漢族，廣東東莞人，職業律師，本科。研究方向：公司法律實務。