論我國土地承包經營權流轉制度的完善

羅 強

（341000 江西理工大學 江西 贛州）

一、農村土地承包經營權流轉的法律內涵

對于土地承保經營權流轉的內涵，在學術界的理解各有不同。縱觀當前的研究，對于土地承包經營權流轉的理解主要集中在以下兩點：首先，農村土地是權利客體；其次，該“承包經營”系源于家庭承包的方式取得。我國《農村土地承包法》中規定，農村土地承包經營權流轉指的是按照法定承諾合同規定，把具有物權特性的土地承包權部分權轉讓給其他農戶，必須在承包時限之內。中共中央在2014年出臺的一號文件中也明確規定，農村土地流轉的只是土地承包經營權，并不是土地的所有權。基于此，本文認為，土地承包經營權流轉是指保持農村土地原有的所有權和承包權不變，只對具有用益物權特性的土地經營權部分實行流轉。

二、完善土地承包經營權流轉制度的必要性

（一）促進城鎮一體化，最大化實現土地價值

城鎮化是經濟社會發展的客觀趨勢和現代化必由之路，是我國發展的巨大潛力所在。推進城鄉一體化發展、加快新型城鎮化進程，事關全局、勢在必行。在推進城鎮化的過程中，深化土地改革，規范土地的流轉，嚴格按照規范有效的工作規程開展土地流轉工作，加快農村富余勞動力轉移，為土地流轉創造條件，合理利用流轉的土地，使流轉的土地的價值達到最大化。

（二）促進農業產業化、規模化發展

促進農業產業化經營和規模化發展，推進農業增效和農民增收。是現代農業發展的目標之一。我國農村經濟發展十分緩慢，并且效果甚微，農民收入普遍較低，土地沒有得到合理利用，導致大量的土地荒廢或者用于其它非農業建設。發展農業產業化，土地規模化經營是基礎和突破口。如果土地流轉政策不規范，勢必拖緩產業化步伐。因此完善土地承包經權流轉制度就有其存在的重要作用。

三、我國土地承包經營權流轉制度存在的現實問題

（一）土地承包經營權流轉法律體系不完善

在我國現行的土地管理法律規范體系中，有關于調整土地承包經營權流轉的法律規范只是零星分布于部門法中，指導并調整現階段的土地承包經營權流轉工作。但這些有關土地承包經營權流轉的法律法規，大多都屬于原則性規定，內容比較抽象且缺乏可操作性，而對于土地流轉中的主體、權利義務、流轉程序及法律責任等細節問題并沒有做出詳細而具體的規定，這對實際中土地承包經營權流轉必然會有一定的影響。

（二）農戶間私自流轉現象頻繁、流轉方式單一且不規范

由于農民的“戀土情結”嚴重，知識的欠缺，對土地法等相關法律的了解甚少，不愿意放棄土地，不想把土地轉給外人使用，而且很多農民對土地流轉不是很了解，導致農村土地的流轉都是農民間相互協商，或者是憑借親戚關系私下流轉的方式①，把土地轉給同村的人或者自家親戚，并沒有經過正規方式進行土地的流轉，以至于流轉十分隨意，不利于土地的合理流轉。

（三）流轉程序缺乏規范性

當前，國家尚未出臺具有指導意義的土地經營權流轉的文本規范，土地流轉法律關系雙方就土地經營權流轉的價格、支付、期限等合同條款會出現很多爭議，加之農民對專業性法律知識認知不強，容易造成土地經營權流轉過程中的風險。在土地經營權流轉過程中，往往會出現農民利益受損的情況，如在尚未知情或者經過雙方自愿平等協商的情況下就被動締結了流轉合同。上述現象的產生，就是由于我國當前的法律法規缺少對土地經營權流轉程序的規定，使得土地流轉過程中出現混亂。

四、我國土地承包經營權流轉制度的完善

（一）實現土地經營權流轉立法的協調統一

良法是善治的基礎和前提，只有在立法上做出完備的規定，才能確保土地經營權的流轉在實踐中順利進行。如前文所述，當前有關土地經營權流轉的規定零散地規定于各部門法中，但各個規范之間因在立法視角及側重點上各有不同，導致了法律規范之間互相不可協調的問題，嚴重影響了土地經營權流轉的有序進行。因此，為了解決這一問題，立法者應從有利于我國土地經營權流轉的實踐出發，重新整合土地經營權流轉的相關規定，解決上位法與下位法之間及各部門法之間的法律沖突與矛盾。

（二）土地承包經營權流轉的形式多元化

城市化進程的逐步深入，農民認知水平的提高，僅靠這七種方式是完全不能解決我國現如今土地承包經營流轉中產生的現象，而且中國農村地域廣泛，各地的客觀情況也有很大差異，因此需要根據客觀情況做詳細的分析，一切從實際出發，實事求是。政府機關應當起帶領作用，深入農村考察研究，了解農民所需，切合實際，積極探索土地承包經營權的流轉方式，以便于更好的解決土地承包經營流轉中出現的問題，保障農戶間的利益。農民們也應該充分發揮主觀能動性，積極探索新的土地流轉方式。切實保護自身利益。②

（三）規范土地經營權流轉程序

針對當前土地流轉過程中約定以口頭替代書面、流轉合同的內容不規范等現象，首先由政府加強法律宣傳，提高農戶土地流轉的認識程度和維權法律意識；其次充分發揮相關土地管理部門的監督、服務職能，鄉(鎮)級土地管理部門應當著重加強對土地流轉合同的監督管理。對此可以根據我國國情及土地流轉情況，發布由國家統一制定的農村土地流轉合同范本，并由土地管理部門專門設崗對農地流轉合同進行審查，并設立土地流轉備案制度，所有經審查核準的流轉合同都需要提交鄉(鎮)級土地管理部門進行存檔備案，以維護流轉雙方權利、限制不規范流轉行為。

注釋：

①劉啟營.《新形勢下健全農村土地流轉市場的路徑分析》,農業經濟,2009(4),第41-42頁.

②李姍姍,高志強.《開展農村土地流轉促進農業規模經營》吉林農業,2015(15),第112-114頁.

[1]吳昭軍.《土地承包經營權“承包權與經營權分離”論駁議》.中國不動產法研究,2015(00).

[2]李姍姍,高志強.《開展農村土地流轉促進農業規模經營》.吉林農業,2015(15).

[3]劉啟營.《新形勢下健全農村土地流轉市場的路徑分析》.農業經濟,2009(4).

[4]肖大偉.《關于實施土地流轉補貼政策的研究》,中國土地科學,2012（12),第11-14頁.