關于地方立法權限與立法規模控制

紀榮榮

現在有一種不適當的認識，只要講到加強某方面工作，不論有無上位法，也不考慮現有法律規范是否健全，就急于制定相關地方性法規，似乎有了地方性法規，就有了社會控制手段，相應的本領域的問題就會迎刃而解，陷入一種言必稱立法的泛立法主義誤區。

黨的十九大報告明確指出：深化依法治國實踐，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。這對新時代地方立法提出了新的更高的要求。

1979年制定的地方組織法規定省級人大及其常委會行使地方性法規制定權，第一次以法律的形式賦予地方立法權。1982年五屆全國人大常委會第五次會議通過的憲法，確認了1979年地方組織法規定的地方立法制度。1986年，再次修改地方組織法，進一步規定省會市和較大的市的人大及其常委會有權制定地方性法規報省級人大常委會批準后施行。2000年制定立法法時又增加規定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規。2015年修改立法法時，明確規定所有設區的市的人大及其常委會都可以根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。縱觀地方立法已走過的不斷發展壯大歷程，所取得的成果可圈可點，這對于保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，具有重要意義。特別是2015年修改立法法，賦予設區的市人大及其常委會地方立法權，地方立法主體進一步擴充，地方立法的數量大幅上升。與此同時，提高地方立法質量，推進科學立法、民主立法、依法立法成為做好地方立法工作的重要課題。

一、正確把握地方立法權限，維護法制統一

三十多年來地方立法逐步完善，立法的數量達到一定的規模，立法質量不斷有所提高，在地方改革發展穩定等各方面發揮了重要作用。從我國法律規范體系看地方立法的性質，地方立法從屬于上位法，即從屬于憲法、法律和行政法規，這種從屬表現在兩個方面，一是地方立法不得與上位法相抵觸，否則則是無效的。這方面主要是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域內的情況作具體規定的立法，通常將這類法規稱為“實施性立法”。二是對一些純屬地方事務國家不會立法的事項；或者是國家專屬立法權以外的事項，國家尚未立法的，地方立法可以試驗性與先行性立法，為國家立法積累經驗，一旦國家進行立法，地方立法與國家立法相抵觸的就要修改或廢止。這方面的立法通常稱之為“創制性立法”。從近些年地方立法的情況看，隨著社會主義法制的健全和完善，地方立法中實施性立法逐漸增多，創制性立法逐漸減少，地方立法相對于國家立法的拾遺補缺的作用更加明顯。這與整個國家法治建設的進程是相適應的。地方立法的定位是非常清楚的，現在關鍵是提高質量。當前我國地方立法還不能完全適應國家法制建設、社會主義市場經濟發展和社會全面進步的需要，主要表現在有的地方性法規與法律、行政法規之間、地方性法規之間存在著矛盾或者不協調；有的地方性法規是“大而全”“小而全”，抄上位法的規定太多，重復立法比較多；有的地方性法規比較原則，操作性不強；有的地方性法規缺乏地方特色，針對性不強；有的地方性法規結構不合理，用語不規范，邏輯混亂；等等。也就是說，地方立法的工作重點已經從加快立法步伐向提高立法質量轉變。提高立法質量已經成為當前立法工作應當解決的重要問題。2013年2月，習近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話中指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出：實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記在四中全會決定的說明中強調：我們在立法領域面臨著一些突出的問題，比如，立法質量需要進一步提高，有的法律法規全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題的有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率需要進一步提高；等等。張德江委員長指出：要“推進立法精細化，盡量具體、明確，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性”[1]。因此，對我國立法法律制度進行完善并切實貫徹實施，是提高立法質量和水平的重中之重。客觀地說地方立法成績巨大，存在的問題也比較多；方向明確，具體工作還有待完善；總體規模盤子比較大，質量還不夠高；不少立法仍處在起步階段，部門利益傾向尚有待克服。加強立法工作，提高立法質量仍是當前和今后相當長一段時間需要下大氣力重視和解決的一個重大課題。

現階段提高地方立法質量的一個重要方面就是正確把握地方立法權限，維護法制統一。正確把握地方立法權限這似乎是一個比較簡單的問題，立法法第七十三條作出了明確規定，在地方立法中，屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項，以及國家專屬立法權以外的事項；國家尚未立法的，地方先行制定地方性法規的事項，這些事項會隨著國家法治的不斷完善，這方面的立法空間將越來越小，這也應當是單一制國家體制法治推進的邏輯必然。國家立法的總目標是形成完備的法律規范體系，地方立法作為法律規范體系的重要組成部分，必須服從和服務于法律規范體系。因此，今后地方立法的事項就是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。

基于上述認識，地方立法的空間大體厘定，地方立法的權限也應當根據憲法、法律、行政法規的規定來把握。從地方立法實踐看，對立法空間的掌握是比較準確的，立法項目的選擇是比較適當的，問題是在具體立法項目的制度設計上還存在一些不同認識，有礙法制的統一，需下大力氣加以解決。一是不適當地構筑體系，對法律、行政法規的規定作重復性規定，強調法規的完整性，貪大求全，形成立法的“四世同堂”“五世同堂”現象，降低了法律、行政法規相關規定的位階，影響了法律、行政法規的權威性。對此，2015年修改立法法時，在第七十三條專門增加規定：制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。這個問題解決方向明確，實踐中應著力推進。二是有的立法項目缺乏科學性、合理性和公正性，具體規定中存在部門利益傾向，不適當地對行政處罰、行政許可、行政強制作出規定，違背了法制的統一。這是地方立法長期存在的困擾地方立法質量的問題。從法律、行政法規的規定看，上位法規定應該是比較清楚的，如行政處罰法第十一條，行政許可法第十五條、第十六條，行政強制法第十條，對地方立法有關行政處罰、行政許可、行政強制的設定和規定，作出了規定，這是地方立法作出相關規定的法律依據，應當嚴格遵守。從立法工作實踐看，相關條款的立法解釋和立法者的目的解釋比較明確，但一些部門對相關規定進行學理解釋和文義解釋，這是不妥當的。反映在有的地方性法規的規定突破了上位法的相關規定，與上位法相抵觸，這方面問題在地方立法中并不是個別現象，應引起各方面高度重視。最近，全國人大常委會法工委對地方著名商標制度進行備案審查具體工作，認為有關著名商標的地方性法規缺乏立法依據，要求各地對有關著名商標制度的地方性法規予以清理，適時廢止。有關著名商標的地方性法規，是地方越權立法的一個鮮活案例。根據立法法第八條規定，民事基本制度的事項屬于國家專有權的立法事項，屬于法律保留的范疇，除非法律作出授權，否則地方立法不能染指這些事項。民事基本制度就包括有關知識產權方面的制度，如有關著作權、專利權、商標權等方面的制度。在商標法律制度中，商標法確立了馳名商標保護的法律制度，這一制度是《保護工業產權巴黎公約》確定的，我國于1984年加入了該條約，并在商標法立法時將公約規定的馳名商標保護制度在國內法中予以轉化。有的地方在馳名商標制度之外又創設了一種地方著名商標保護制度，這不僅違背法制的統一，也違背國內市場統一的要求。endprint

二、適度控制地方立法規模，發揮地方立法應有的作用

對地方立法的數量進行統計，“截至2016年7月底，現行有效的地方性法規、自治條例和單行條例以及經濟特區法規共9915件。其中，省、自治區、直轄市地方性法規5701件，設區的市、自治州地方性法規2936件，自治條例和單行條例967件，經濟特區法規311件”[2]，據全國人大常委會的最新統計，截止到2017年12月5日，現行有效的地方性法規12559件[3]，地方性法規數量之多前所未有，地方性法規規模之大前所未有。在全面推進依法治國，建設社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的大背景下，加強地方立法工作是我們工作的重點，立法工作如何加強是需要認真研究和思考的。從社會治理角度看，促進治理體系和治理能力現代化，需要發揮各種社會控制手段的作用和功能。當然，通過法律的社會控制無疑是社會控制的重要形式，立法為法律控制提供依據和依憑。一個國家有完善的立法體制，能夠根據客觀實際制定法律規范，提高法律規范適用的有效性，建立以憲法為核心，法律、行政法規、地方性法規多層次的法律規范體系，實現法制的統一，這對于實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

就地方立法來說，一方面規模要適度，另一方面定位要科學。從地方立法現狀來看，當前的地方立法規模既有在一些領域膨脹的問題，如有的地方一年立十幾部，甚至二十幾部法規；但同時也有對一些領域少有涉及的問題。建設法治國家、法治政府、法治社會，立法是前提和基礎，各地重視立法是必然的，但在一些領域立法同質化傾向，法律規范“幾世同堂”問題嚴重存在。現在有一種不適當的認識，只要講到加強某方面工作，不論有無上位法，也不考慮現有法律規范是否健全，就急于制定相關地方性法規，似乎有了地方性法規，就有了社會控制手段，相應的本領域的問題就會迎刃而解，陷入一種言必稱立法的泛立法主義誤區，這可能會導致法過度干預社會生活，阻滯了社會的生機和活力。黨的十八屆四中全會明確指出：堅持依法治國和以德治國相結合，強調國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用。這也揭示一個道理，就是在社會治理中應當發揮各種社會規范的重要作用，多管齊下。

對現行地方立法進行梳理，不少地方性法規中多是抄上位法的規定，真正屬于根據本地實際作出的規定很少，有的就是為了立法而立法，這樣的地方性法規還是少立為好。地方立法應進行反思和檢討，著力提高立法質量，減少與上位法重復立法的數量，將有限的地方立法資源用于本行政區域亟待地方性法規規范的事項上，真正發揮地方立法的效用。法律社會學理論告訴我們，在社會治理中不但要重視法律規范在社會治理中的作用，同時也要重視法律以外的其他形式規范在社會治理中的作用，只有通過多種形式的規范共同發揮作用，才能建立起良好的社會秩序。

另一方面，在地方立法中，要科學認識地方立法的定位，發揮地方立法應有的作用。早在古希臘時，亞里士多德就說過，“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身是制定的良好的法律。”[4]良法是善治之前提，地方立法要努力實現所立之法為良法，立良法是地方立法的永恒課題。立良法就是要堅持科學立法、民主立法、依法立法，所立的法要反映客觀規律，要符合人民意愿和要求。正如馬克思指出的，“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中。如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質，那么就應該責備他極端任性。”[5]這里我們要特別注意正確把握好地方立法的憲法法律定位，憲法第一百條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會備案。”地方組織法對憲法的規定作了補充，規定：省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地和經國務院批準的較大的市的人大常委會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規。立法法對憲法和地方組織法的相關規定進行了重審，擴充了地方立法的主體。

從單一制國家制度理論來說，國家權力由人民直接賦予，地方立法權來自于中央的授權，需由法律明確規定，法律未明確作規定的，地方不能擅自立法。權力歸屬不明確時，由中央定奪。當然，在立法中也要注意發揮地方的能動作用。我國憲法規定中充分考慮了這個關系，明確規定，中央和地方國家機構的職權劃分，遵循在中央統一領導下充分發揮地方主動性、積極性的原則。立法法中對地方性法規權限的劃分方法是，結合中央立法權限，對地方性法規的權限作出必要的原則規定。首先，第八條明確列舉了只能制定法律的事項，這既是全國人大及其常委會的專屬立法權，也是制定地方性法規的禁區，在這個范圍以外的事項，地方性法規可以涉及。其次，在第七十二條中，重申了憲法和地方組織法關于制定地方性法規所應遵循的不抵觸原則。最后，在第七十三條中規定了可以由地方性法規作出規定的事項，即包括為執行法律、行政法規需要制定地方性法規的事項、地方性事務中需要制定地方性法規的事項以及國家尚未立法需要制定地方性法規的事項。應當明確的一點是，國家法治的不斷完善，地方立法只是起到在堅持不抵觸原則的前提下對法律、行政法規的補充完善的作用。因此，對地方立法的作用必須有一個正確的認識，對地方立法的作用有一個正確的估量。任何夸大地方立法作用的認識都是不切合實際的，也是沒有法律依據的。

注釋：

[1]《人民日報》2014年10月31日。

[2]《我國現行有效的地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規的數量》（見第二十二次全國地方立法研討會會議交流材料之五），詳見中國人大網：http：//www.npc.cn/lfzt/rlyw/2016-09/20/comtent_1997847.htm.

[3]中國人大網：http：//law.npc.gov.cn：8081/FLFG/

[4]【古希臘】亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1997年版，第199頁。

[5]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1979年版，第185頁。

（作者系安徽省人大常委會法工委副主任）endprint