提高立法的審議質(zhì)量

田成有

立法是一件非常嚴(yán)肅的事情，匆匆忙忙審議，稀里糊涂地通過(guò)，必然影響到法規(guī)的質(zhì)量和執(zhí)行。立法審議在立法過(guò)程中具有非常特殊的意義和地位，完善以審議為中心的立法變革，是實(shí)現(xiàn)良法的重要前提，是保證法規(guī)質(zhì)量的必然要求，應(yīng)注重和發(fā)揮審議在立法過(guò)程中的首要和基礎(chǔ)作用。

目前我國(guó)規(guī)范立法審議行為的法律制度，僅是一般性的概括性規(guī)范，缺少對(duì)審議行為的細(xì)節(jié)規(guī)范。應(yīng)逐步調(diào)整立法調(diào)研、起草、審議、表決之間的權(quán)重，將審議作為比較重要的選優(yōu)環(huán)節(jié)，將立法的重點(diǎn)環(huán)節(jié)引領(lǐng)和調(diào)整到對(duì)審議的加強(qiáng)和完善中來(lái)。針對(duì)地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的原則和“立得住、行得通、真管用”的取向，以及針對(duì)地方立法的合理性、針對(duì)性、操作性、有效性，要保證在審議環(huán)節(jié)得到充分的體現(xiàn)和矯正，以凸顯審議集體議決的性質(zhì)和效力，克服和消解立法質(zhì)量不高的問(wèn)題。

實(shí)踐中，提高審議質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)采用以下招數(shù)或?qū)Σ摺?/p>

一、細(xì)化制度，優(yōu)化規(guī)則

立法審議中的方式、步驟、次序、時(shí)限，直接關(guān)系到立法主體審議權(quán)限的行使及其成效。

1.細(xì)化出席制度、發(fā)言制度、說(shuō)明制度及其審議活動(dòng)規(guī)程，這既是行使權(quán)力的前提，也是行使權(quán)力的保證。對(duì)于立法審議活動(dòng)的規(guī)則要予以精細(xì)化設(shè)置，明確每次審議的重點(diǎn)，嚴(yán)格確立書面審議的條件與范圍，健全逐條審議分階段表決、重要條款單獨(dú)表決的操作規(guī)程，保證有足夠的時(shí)間對(duì)法規(guī)草案及其說(shuō)明進(jìn)行研究，讓代表和委員盡早知道法規(guī)案的內(nèi)容，早做準(zhǔn)備，做到心中有底。

2.規(guī)范提前送達(dá)制，確保知情。法規(guī)議案提出者，應(yīng)當(dāng)在審議時(shí)指派負(fù)責(zé)人到會(huì)作說(shuō)明，如實(shí)提供立法依據(jù)、背景材料和科學(xué)論據(jù)，并回答審議者提出的詢問(wèn)。要?jiǎng)?chuàng)造條件保證每一位代表或者組成人員能夠充分行使法定權(quán)利，充分發(fā)表審議意見(jiàn)和表達(dá)意志。要給每一位成員創(chuàng)造平等發(fā)言的機(jī)會(huì)，對(duì)每一成員發(fā)言的次數(shù)、時(shí)間、順序等作出明確規(guī)定和要求。

3.優(yōu)化時(shí)間保證制，確保議透。立法實(shí)踐中，一般是一個(gè)法規(guī)草案審議半天，審議項(xiàng)目多時(shí)，也有半天審議幾個(gè)法規(guī)草案的。由于審議時(shí)間不足，往往只能就結(jié)構(gòu)、文字表述等技術(shù)性問(wèn)題發(fā)表一些淺顯的常識(shí)意見(jiàn)，而難以就法規(guī)草案的主要問(wèn)題和矛盾，提出有針對(duì)性、有深度、有價(jià)值的具體意見(jiàn)，有時(shí)，即使準(zhǔn)備了意見(jiàn)，卻由于時(shí)間不充裕，無(wú)機(jī)會(huì)發(fā)言，加之審議前缺乏認(rèn)真、細(xì)致的調(diào)查研究，會(huì)上審議發(fā)言時(shí)往往針對(duì)性不強(qiáng)，興之所至，憑感覺(jué)漫無(wú)邊際地侃侃而談，就會(huì)偏離議題。時(shí)間是質(zhì)量的保證，質(zhì)量為王，一定要給立法留足調(diào)研的時(shí)間、審議的時(shí)間、修改的時(shí)間。

4.開(kāi)展座談、討論、辯論制，確保弄實(shí)。為保證法規(guī)審議質(zhì)量，在統(tǒng)一審議前，有必要召開(kāi)法規(guī)草案的交接座談會(huì)，與一審委員會(huì)互相溝通對(duì)法規(guī)草案的意見(jiàn)；召開(kāi)有關(guān)專家學(xué)者的座談會(huì)，聽(tīng)取專家學(xué)者對(duì)法規(guī)草案的專業(yè)性意見(jiàn)；召開(kāi)管理相對(duì)人座談會(huì)，重點(diǎn)聽(tīng)取對(duì)法規(guī)草案中權(quán)利義務(wù)設(shè)定是否合理的意見(jiàn)，召開(kāi)論證會(huì)，突出對(duì)法規(guī)草案中重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行充分論證，使法規(guī)草案的審議，更好地反映各方的意愿、形成共識(shí)。

有時(shí)圍繞法案審議的焦點(diǎn)問(wèn)題，還可以嘗試運(yùn)用立法辯論方式。建立健全審議會(huì)前征詢焦點(diǎn)問(wèn)題及其發(fā)言人、會(huì)上進(jìn)行輪流發(fā)言，交叉提問(wèn)和征詢不同意見(jiàn)等的議事規(guī)則，將立法辯論的資訊公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)，在法制委員會(huì)集中審議和有關(guān)分組審議會(huì)議上逐步試行針對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行逐條審議的立法辯論。

嘗試建立立法助理制度。常委會(huì)組成人員來(lái)自不同的工作部門，固化的工作性質(zhì)和工作經(jīng)驗(yàn)，決定了其看問(wèn)題的高度、角度、力度、深度是有限的。一部法規(guī)案到委員們手中時(shí)，往往已經(jīng)基本成型，需要有更高的站位，更嚴(yán)的把關(guān)進(jìn)行贊同或反對(duì)的決斷，如果這種決斷是建立在專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)上或者得到某種輔助，必然會(huì)對(duì)立法決斷有所裨益，為了幫助委員們?cè)跊Q斷時(shí)有高度的清醒和審慎，建立立法助理制度能起到一定的作用。實(shí)踐中，立法助理可以發(fā)揮以下幾個(gè)方面的作用。（1）提供有專業(yè)價(jià)值的參考意見(jiàn)。（2）幫助提高委員們審議法規(guī)案的深度和效率。（3）探索出一條與專家立法相結(jié)合的路子，擴(kuò)大立法的民主參與渠道。

二、注重發(fā)揮好不同審議環(huán)節(jié)的不同功能

1.發(fā)揮各專門委員會(huì)的作用。專門委員會(huì)是立法機(jī)關(guān)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，各專門委員會(huì)其組成人員是按照其專長(zhǎng)或所熟悉的領(lǐng)域組合而成，在其相關(guān)的領(lǐng)域有較深的研究，比較熟悉業(yè)務(wù)，針對(duì)某些特定的法規(guī)案，專門委員會(huì)最重要和最經(jīng)常履行的職責(zé)就是對(duì)提交立法機(jī)關(guān)的立法議案進(jìn)行先行審議，這種初審，實(shí)質(zhì)是一種內(nèi)行審。

有關(guān)專門委員會(huì)的特點(diǎn)是“專”，其審議應(yīng)當(dāng)以專業(yè)性、可行性為重點(diǎn)；作為立法機(jī)關(guān)的常委會(huì)的特點(diǎn)是“廣”，其審議應(yīng)當(dāng)以必要性、可行性為重點(diǎn)；作為法定的統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)的法制委員會(huì)的特點(diǎn)是“統(tǒng)”，其審議應(yīng)當(dāng)以合法性、規(guī)范性為重點(diǎn)。在立法日益專業(yè)化、技術(shù)化和復(fù)雜化的今天，要充分發(fā)揮各專門委員會(huì)的審議作用。

2.完善初審與統(tǒng)審的銜接。法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議與有關(guān)委員會(huì)審議，不存在誰(shuí)高誰(shuí)低、權(quán)大權(quán)小的問(wèn)題，他們的關(guān)系是分工配合關(guān)系，不是接力關(guān)系，不是鐵路警察各管一段。必須充分發(fā)揮兩個(gè)積極性，既發(fā)揮法制委員會(huì)“統(tǒng)”的作用，又要發(fā)揮有關(guān)委員會(huì)“專”的優(yōu)勢(shì)。

審議時(shí)，重點(diǎn)是什么不清楚，重點(diǎn)在哪里不突出，必然影響審議的質(zhì)量，不分一審、二審、三審泛泛地討論，會(huì)讓初審與統(tǒng)審脫節(jié)。在審議中，為了避免專門委員會(huì)完全憑借自身的閱歷、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)提出審議意見(jiàn)的情形，必要時(shí)，可以讓法制委員會(huì)或?qū)ｉT負(fù)責(zé)立法工作的法工委提前介入?yún)⑴c。

3.理順?lè)ㄖ莆瘑T會(huì)與工作委員會(huì)的關(guān)系。法制委員會(huì)所擔(dān)負(fù)的立法審議職責(zé)，決定了其作為人大專門委員會(huì)扮演重要的法律地位。實(shí)踐中，法制委員會(huì)審議法律草案的基本做法是先對(duì)法工委提出的修改建議進(jìn)行逐條審議，由法工委匯報(bào)各個(gè)方面對(duì)某一條提出了哪些意見(jiàn)、修改的理由，再由法制委員會(huì)成員進(jìn)行審議，決定是否采納。

作為一項(xiàng)政治性、法律性很強(qiáng)的工作，需要相對(duì)穩(wěn)定的工作機(jī)構(gòu)為人大及其常委會(huì)、為法制委員會(huì)服務(wù)，這是基礎(chǔ)，也是保障。法制工作機(jī)構(gòu)有一定的連續(xù)性，對(duì)法律、法規(guī)的歷史沿革、相互銜接比較熟悉。所以，地方人大法制委員會(huì)在審議地方性法規(guī)時(shí)，必須高度重視法制工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)。endprint

法制委員會(huì)提出的審議結(jié)果報(bào)告或表決稿，是提交常委會(huì)表決前的最后一次把關(guān)。在統(tǒng)一審議中，不只是僅僅審議法工委提出的建議、意見(jiàn)，必要時(shí)，還要審議沒(méi)有接受的意見(jiàn)，不只是審議準(zhǔn)備修改的條文，還要對(duì)所有條文進(jìn)行審議。法制委員會(huì)如果不對(duì)所有條文進(jìn)行審議，就沒(méi)有一個(gè)部門對(duì)法規(guī)案進(jìn)行全面審議，就難以從全局的高度保證立法的質(zhì)量。

法制委員會(huì)所做工作就是使工作機(jī)構(gòu)在權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作中保持“中立”，就是強(qiáng)化人大立法工作的主動(dòng)參與水平，使其“權(quán)力”復(fù)位。

4.規(guī)范后分組審議的議題設(shè)置。法規(guī)案到了最后的常委會(huì)審議階段，由于數(shù)量大，審議時(shí)間短，往往容易成了走過(guò)場(chǎng)，很多甚至來(lái)不及通讀一遍法規(guī)草案，更說(shuō)不上仔細(xì)研究，還有的過(guò)分依賴工作人員，審議馬馬虎虎，完成例行程序，這些都使得權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)大打折扣。

立法實(shí)踐中，常委會(huì)審議法規(guī)案，往往采用大會(huì)審議和分組審議相結(jié)合的方式，由于常委會(huì)組成人員人數(shù)較多，大會(huì)審議的時(shí)間非常有限，不可能讓太多的組成人員在全體會(huì)議上得到審議發(fā)言的機(jī)會(huì)，這就需要通過(guò)分組會(huì)議的方式，使更多的組成人員有機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)。

大會(huì)審議的優(yōu)勢(shì)在于集思廣益，視野開(kāi)闊，避免個(gè)人認(rèn)識(shí)的局限性和片面性；分組審議的優(yōu)勢(shì)在于討論和交換意見(jiàn)比較充分，有助于提高審議的深度。目前，分組審議還顯得比較松散。有的發(fā)言未能緊扣議題，有的發(fā)言過(guò)于拖沓，有的甚至?xí)┎逡恍╊}外話，應(yīng)當(dāng)對(duì)分組審議作出明確規(guī)范，使分組審議同大會(huì)審議具有同等的嚴(yán)密程序和法律地位，成為常委會(huì)集體行使審議權(quán)的重要途徑。

三、明確每次審議的側(cè)重點(diǎn)

每次審議既有共通問(wèn)題，也各有側(cè)重。一般來(lái)說(shuō)，一審要側(cè)重審議地方立法的宗旨和意圖，必要性和可行性，結(jié)構(gòu)和技術(shù)規(guī)范問(wèn)題；二審則應(yīng)把法規(guī)案內(nèi)容的可行性以及是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，與本地方已經(jīng)出臺(tái)的法規(guī)相銜接作為重點(diǎn)，側(cè)重審議法規(guī)草案存在的主要原則性分歧意見(jiàn)，部門間的協(xié)調(diào)共識(shí)問(wèn)題；三審則要側(cè)重審議地方性法規(guī)之間的銜接問(wèn)題，進(jìn)行文字技術(shù)把關(guān)。

無(wú)論一審、二審還是三審，都要把著眼點(diǎn)鎖定在合法性基礎(chǔ)上，注意立法依據(jù)是否充分、是否同上位法相抵觸、與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題的結(jié)合是否緊密。凡是調(diào)整對(duì)象不明確、行政主管部門不明確、法律責(zé)任不明確、有關(guān)管理部門的體制尚未理順、涉及重大問(wèn)題尚未協(xié)調(diào)解決的，應(yīng)視為立法條件不成熟，暫緩審議。

四、提高審議的公開(kāi)性和透明度

民眾參與的程度，關(guān)乎立法民主的深度、參與的廣度。應(yīng)發(fā)揮立法參與、民意調(diào)查、立法論證等多渠道、多環(huán)節(jié)的作用，增強(qiáng)立法全程的開(kāi)放度，避免審議過(guò)于內(nèi)部化和隨意性。

目前，全社會(huì)對(duì)地方立法的進(jìn)程了解甚少，對(duì)人大常委會(huì)的法定職能和工作機(jī)制也了解甚少。新聞媒體的立法報(bào)道，往往是以會(huì)議新聞為主，以會(huì)議的片斷和結(jié)果為主，報(bào)道或者是聞其聲而不見(jiàn)其人，或者是見(jiàn)其人而不聞其聲，使社會(huì)公眾難以對(duì)立法審議有直接的感受。

隨著政務(wù)公開(kāi)的不斷推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高人大立法工作的透明度。凡是同市民切身利益相關(guān)的法規(guī)案的審議，可以嘗試由電視臺(tái)作實(shí)況轉(zhuǎn)播，使常委會(huì)委員們反映民心、集中民智、聲情并茂的審議發(fā)言直接同市民見(jiàn)面。此舉，不但可以使市民對(duì)法規(guī)產(chǎn)生親近感，知法、懂法從而自覺(jué)守法、護(hù)法，而且可以體現(xiàn)對(duì)人大立法工作的監(jiān)督，有助于增強(qiáng)常委會(huì)組成人員的責(zé)任感，提高常委會(huì)的立法審議質(zhì)量。

五、努力提高立法技能

立法技能的提高，一個(gè)靠人，一個(gè)靠物。立法者水平的高低是決定法規(guī)質(zhì)量的基礎(chǔ)和前提，缺乏必要的立法知識(shí)，不能熟練掌握立法的“話語(yǔ)權(quán)”，缺乏應(yīng)有的責(zé)任心，不能盡心盡力地履行自身職責(zé)，就不能保證立法質(zhì)量。實(shí)踐中，有兩種現(xiàn)象應(yīng)引起高度重視。一是不調(diào)查研究，對(duì)情況一無(wú)所知，不把握審議要點(diǎn)。只有了解真實(shí)情況，掌握豐富材料，才能有言可發(fā)，有話可說(shuō)，才能言之有物，有的放矢。審議發(fā)言時(shí)“隨便說(shuō)說(shuō)”，文不對(duì)題，過(guò)分糾纏標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的使用等細(xì)枝末節(jié)，只說(shuō)感受、談?dòng)^點(diǎn)、講看法，不提出可操作的修改建議，不解決實(shí)際問(wèn)題，只會(huì)使人聽(tīng)了不知所云。二是“諱不直言”，無(wú)話可說(shuō)。敢講真話，敢講實(shí)話，直言相諫是賦予每一位代表、委員的法定權(quán)力與職責(zé)，怕傷了和氣，怕得罪了人，拐彎抹角，隔靴搔癢，不愿觸及深層次問(wèn)題，不把注意力和審議重點(diǎn)集中到實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上，也會(huì)讓法規(guī)質(zhì)量大打折扣。要以主人翁的態(tài)度，敢于堅(jiān)持真理，不存偏見(jiàn)，理直氣壯地為人民仗義執(zhí)言，做到“意見(jiàn)提到點(diǎn)子上，審議議到關(guān)鍵處”，言之有理，評(píng)之有度，議之有序。

另一個(gè)就是物的利用，引入更加科學(xué)、合理的審議手段、技巧，充分利用信息化、大數(shù)據(jù)，豐富立法審議方法。

應(yīng)當(dāng)健全立法審議的數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)決策的分析技術(shù)，對(duì)社會(huì)主體及其關(guān)系形態(tài)的痕跡數(shù)據(jù)進(jìn)行追蹤、提取和分析，最大限度地呈現(xiàn)出法律法規(guī)調(diào)整的總體形態(tài)、類型狀態(tài)，以及其中各種因素的關(guān)聯(lián)關(guān)系，將問(wèn)題導(dǎo)向轉(zhuǎn)換為對(duì)策的有效性導(dǎo)向，將法律規(guī)范設(shè)計(jì)的針對(duì)性、目的性轉(zhuǎn)換或細(xì)化為回應(yīng)性、實(shí)效性上，避免立法審議中主觀隨意、經(jīng)驗(yàn)決策的依賴或慣性。

（作者系云南省人大常委會(huì)法工委副主任）endprint