深化黨和國家機構改革：國家治理體系和治理能力現代化領域的深刻變革

王曉霞

摘要：十九屆三中全會將“深化黨和國家機構改革”視為國家治理體系與治理能力的一場變革。構建現代化的國家治理體系是新時代對國家治理體系與治理能力提出的新要求;黨和國家機構改革是適應新時代國家有效治理的體制機制深層次的變革;只有突破利益藩籬的機構改革，通過“五個體系”構建，“四種能力”提升，才能夠真正推動國家治理體系與治理能力現代化。

關鍵詞：黨和國家機構;機構改革;國家治理體系與治理能力;現代化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）06-0018-08

黨的十九屆三中全會做出《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》），通過了《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），做出“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革”的重要判斷，由此，我國開啟了具有里程碑意義的新一輪變革，也在國家治理體系與治理能力現代化的推進中吹響了前進的號角。

一、新時代對國家治理體系與治理能力現代化提出新要求

黨的十八大以來，中國邁向新時代，對如何更加科學有效地治理國家，也提出了新的更高的要求。中國共產黨始終致力于探索如何治理中國這樣具有獨特性的社會主義大國。以習近平同志為核心的黨中央提出：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”[1]而這一制度體系也就是國家治理體系，是“在黨領導下管理國家的制度體系”[2]。構建現代化的國家治理體系，是新時代治國理政的重要目標。

“治理”一詞，中國自古使用，不過與西方的治理概念以及使用語境有很大區別。如韓非子強調，“是故夫至治之國，善以止奸為務。是何也？其法通乎人情，關乎治理也”（《韓非子·制分第五十五》）。荀子提出“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”（《荀子·君道》），有統治、改造之意，要求各行各業制定條規，公道無私。“任能黜否，則官府治理”（《孔子家語·賢君》），強調了統治者只有任用能人才能治理好國家。“治人，謂人君治理人民。”（西漢《老子河上公章句》卷三）唐武則天在《臣軌》中講到“治理之臣雖少而心德同”。西方的治理也有不同含義，形成了多元治理（gover-nance）的概念，認為治理是通過那些在職權范圍內運行，并實現其希望的組織及其職員來實現的管理機制，它們可能并非來自合法或正式規定的職責，卻能有效發揮作用[3];治理是新的統治過程，或是以新的方法統治社會[4];治理發揮作用要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者互動[5]。1995年全球治理委員會提出，治理是各種相互沖突與不同利益有望得到調和并采取合作行動的持續過程[6]。我國學者認為，治理是一種趨勢，意味著國家（政府）與社會關系的調整;在調整中，國家中心地位在一定程度上被國家、社會和市場的新的組合所替代[7]。治理是在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要，目的是在各種不同制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益[8]。但無論何種界定，關于治理的研究必須回歸到國家現行基本政治制度安排的理性基礎，并以此為平臺分析現行體制機制的弊病和未來改進方向[9]。

當代社會主義國家的治理意味著什么以及如何治理，一直以來是人們不斷探尋的關鍵問題。然而，正如習近平總書記指出的，“實際上，怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關于未來社會的原理很多是預測性的;列寧在俄國十月革命后不久就過世了，沒來得及深入探索這個問題;蘇聯在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經驗，但也犯下了嚴重錯誤，沒有解決這個問題。”[2]向新時代的中國共產黨試圖破解這一難題。在十八屆三中全會上，習近平總書記提出了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革的總目標，同時指出，治理包括國家治理、治理體系、治理體制、治理結構，治理方式、治理能力，系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，政府治理、社會治理、第三方治理、社區治理等多種治理。可見，在黨領導下治理國家的制度體系包括了“經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[2]由于體制機制是國家治理體系中的重要構成，國家治理體系現代化必須構建系統完備、科學規范、運行高效的機構與職能體系。

與此同時，習近平總書記提出的國家治理體系框架與治理能力概念密不可分：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”而“國家治理能力”是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，而且提出“要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家”[2]。“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現……要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家。”因此要“提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。”[1]

中國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力實現現代化。對此，習近平總書記作出清晰闡釋：“這是兩句話組成的一個整體，即完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]可見，我國全面深化改革目標提出之時，就明確了中國改革發展的政治定位。而現代化要求國家治理體系和治理能力一定要適應我國現代化發展的進程，“改”與“建”同步進行，“既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。”[2]黨中央這一整套制度安排形成了黨中央治國理政的新治理觀[10]，科學地回答了“什么是社會主義國家治理體系，怎樣治理社會主義社會，這一歷史難題，是習近平治國理政思想中引人注目的亮點[11]。

實現國家治理體系與治理能力現代化不僅是中國全面深化改革的總目標，更是中國國家治理的長遠安排。黨的十九大報告對此做出明確表述：到2035年基本實現社會主義現代化時，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現;到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現國家治理體系和治理能力現代化[12]28-29。而實現這一遠景目標，需要行動起來，從體制機制破題，為此，十九屆三中全會開啟了黨和國家機構的新一輪改革，首次從國家治理體系和治理能力現代化視閾考量黨和國家機構改革，具有鮮明的時代性與現代性。

二、深化黨和國家機構改革是國家治理體系與治理能力現代化的深刻變革

我國社會主義基本制度確立以后，我黨一直致力于不斷完善與發展這一根本制度，形成了中國特色的制度體系，與此同時，符合中國特點的黨和國家的機構職能體系也逐步形成。中國已經進入新時代，黨和國家機構職能體系更加需要與經濟基礎相適應。早在黨的十八屆二中全會上，習近平總書記就強調，行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，要健全部門職責體系，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府[13]。作為上層建筑的政治體制是政治制度具體表現與實施形式，是國家治理體系的基礎構成，包括國家的政治、統治形態，是一個國家的政治體系運作的形式，內含了國家政權的組織形式、國家結構形式、政黨制度、相關法律和制度、國家管理體制、機構設置等。行政管理體制是其中的重要構成，一般由行政管理機構、制度、權限、人員等要素構成。而進行體制機制改革就要“堅決破除制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，調整優化政府機構職能，全面提高政府效能。”[14]

《決定》明確了這次深化黨和國家機構改革不同于以往機構改革，開宗明義提出，這一改革是“推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革”，“以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向”是深化黨和國家機構改革的指導思想。社會的改變包括改革、變革、革命，變革要比改革更為劇烈。《漢語詞典》的“變革”一詞包括改變，改革;廢除舊制度，建立新制度等含義。改革常指改變舊的制度、事物，是對舊的生產關系與上層建筑做局部調整，不涉及根本的政治體制。“變革”一詞在中國古代很早就開始使用：“立權度量，考文章，改正朔，易服色，殊徽號，異器械，別衣服，此其所得與民變革者也。其不可得變革者則有矣：親親也，尊尊也，長長也，男女有別，此其不可得與民變革者也”（《禮記·大傳》）。社會巨大變化一般都是在變革中實現的。

變革是一種社會轉型，是社會生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的深層次改變。當社會要素之間的矛盾出現并可能進一步激化時，就需要進行全面改革，僅通過一般的改革難以解決矛盾。因此，變革一般是社會各個領域大規模的同步改革。“全面深化改革，全面者，就是要統籌推進各領域改革……這項工程極為宏大，零敲碎打的調整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果;[1]。而本次進行的黨和國家機構改革涵蓋了國家治理體系中的所有層次，涉及面之廣前所未有，規模之大世所罕見，觸及利益之深為改革開放以來之最。

黨和國家機構改革歷來是國家治理中的重點。由于政治體制改革“難”就難在利益關系協調，難在不得不面對許多復雜、敏感局面[15]，因此這場系統性、整體性變革更是一種深刻的重構，也是重大的理論與實踐創新。習近平指出，“政治制度是用來調節政治關系、建立政治秩序、推動國家發展、維護國家穩定的，不可能脫離特定社會政治條件來抽象評判，不可能千篇一律、歸于一尊。”[16]鄧小平也曾指出：“精簡機構是一場革命，精簡這個事情可大啊！如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續目前這樣機構臃腫重疊、職責不清，許多人員不稱職、不負責，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的……當然，這不是對人的革命，而是對體制的革命。這場革命不搞……不只是四個現代化沒有希望，甚至于要涉及到亡黨亡國的問題。”[17]新時代，黨和國家應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾，需要通過系統完備的制度體系、優化的職能配置、明晰的職責分工以及強有力的治國理政能力予以保障。就我國第一個一百年的近期目標而言，打贏防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰，急需黨和國家機構加速改革，換擋提速;對于第二個一百年的遠期目標實現，更為需要以系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系為保障，如此，才能保證中國的國家治理體系與治理能力達到現代化水平。《決定》將深化黨和國家機構改革放在國家治理體系和治理能力現代化的場域中強力推進，并將其視為一場深刻的變革，充分揭示了深化黨和國家機構改革對于推進國家治理體系和治理能力現代化的重要作用與必須把握的正確方向[18]，足以證明深化黨和國家機構改革事關我國國家治理體系和治理能力現代化能否順利推進，關系到未來我國發展的“兩個階段”的目標能否順利實現。因此，《方案》出臺并由人大通過后，黨和國家機構改革快馬加鞭奮力推進。在黨中央強有力領導與推動下，深化黨和國家機構改革“加大統的力度、明確改的章法、做好人的工作，在較短時間里取得重大進展……呈現出氣勢如虹、勢如破竹的良好局面。”[19]

三、突破各種利益藩籬的機構改革方能推進國家治理體系與治理能力現代化

在國家治理體系和治理能力現代化的推進中，遇到的最大障礙是各種利益藩籬，并通過體制機制的束縛得以彰顯，對于其中突出的表現，在《決定》中做了兩個不適應的概括：黨和國家機構職能體系與推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的兩個要求不完全適應，更與國家治理體系和治理能力現代化的要求不完全適應，特別是一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出，政府機構設置和職責劃分不夠科學，中央和地方機構權責劃分不盡合理，基層機構設置和權力配置有待完善，機構編制科學化、規范化、法定化相對滯后等問題還十分突出[14]。因此，必須“堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收入類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”[12]21;“在全面深化改革進程中，下決心解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端，更好發揮我國社會主義制度優越性。”[14]可見，黨和國家機構改革這場深刻變革，“不回避權力和利益調整，而是要對現有的傳統既得利益進行整合，重塑新的利益格局”[20]，這必將觸及深層次的體制機制固有矛盾與進行深層次的利益格局調整。由于這是一場具有革命性的制度體系的變革，甚至需要割肉、斷腕，因此“改革的復雜性、敏感性、艱巨性更加突出;[21]。只有將黨和國家機構改革上升為國家治理體系與治理能力現代化深刻變革的高度，對影響國家治理體系與治理能力現代化進程的深層次利益關系進行深入調整，才能使全面深化改革的總目標得以順利實現，為盡早實現“兩個一百年”奮斗目標提供保障。

黨和國家機構改革一直以來都是我國國家治理中的重要環節，本次改革更是通過體制機制創新促進國家治理體系與治理能力現代化。新中國成立之時，我國就確立了社會主義基本制度，與之相配套，黨和國家機構職能體系逐步確立。改革開放40年以來，黨和國家機構改革一直在進行，機構職能逐步規范。一是黨中央部門于1982、1988、1993、1999年集中進行了四次改革。鄧小平在1980年首先提出黨和國家領導體制的改革，黨的十一屆五中全會通過了《關于成立中央書記處的決議》，恢復設立中央書記處;1982年黨的十二大對中央領導機構做出重大調整與改革，鄧小平《精簡機構是一場革命》的講話，標志著改革開放后中共中央與國務院機構改革的開啟。在這次改革中，中共中央最高領導人改稱“總書記”;設中央顧問委員會;中央紀律檢查委員會改由全國代表大會選舉，受中央委員會領導;中央軍委主席必須從中央政治局常委中產生。但由于黨的工作機關調整相對較小，鄧小平特意指出，“國務院系統精簡百分之三十多一點，中央黨群系統只精簡百分之幾恐怕太少了。”[22]較大規模的中共中央機構調整始于黨的十三大后。1987年中央政治局第二次全體會議批準中央機構改革領導小組《關于黨中央、國務院機構改革方案的報告》，1988年中央書記處制定了《黨中央直屬機構改革實施方案》[23]。1992年黨的十四大決定不再設中央顧問委員會;為適應社會主義市場經濟體制的要求，1993年，黨的十四屆二中全會通過了《關于黨政機構改革的方案》。1999年，中央印發《關于黨中央部門機構改革的意見》，提出進一步理順職能關系，精簡、調整內設機構和人員編制，優化人員結構，著眼于使各部門關系協調、職責清晰、機構和人員編制精干，形成一個結構合理、管理科學、工作高效的運行機制。二是國務院系列的機構改革頻次要高于黨的機構改革。國務院機構改革分別于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年進行了七次改革，“實現了從計劃經濟條件下的機構職能體系向社會主義市場經濟條件下的機構職能體系的重大轉變”[14]。1982年是改革開放后的第一次機構改革，針對政府機構設置機構臃腫、機構林立、人浮于事、效率低下問題，砍掉了39個機構，國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構由100個裁并調整為61個，編制減為3萬多個;1988年的改革是政企分開，“轉變政府職能”;1993年的改革主要任務是針對黨的十四大確立的社會主義市場經濟體制建立相應的政府管理架構;1998年的改革力度較大，國務院組成部門由40個精簡為29個，行政編減至1.7萬個，精簡了近半;2003年的改革為微調，撤銷外經貿部而組建商務部;2008年進行了“大部制改革”，國務院正部級機構減少4個，國務院組成部門變成27個;2013年的改革是為減少政府對市場干預，側重點為“放管服”，發揮市場在資源配置中的決定性作用。由上述可見，每一次黨和國家機構改革都是試圖通過利益關系的調整以適應當時的經濟社會發展需要，都要觸及一些人的現實利益，因此，每一次改革都會有陣痛。此次的黨和國家機構改革涉及面廣，既有體系構建，又有職能職責調整;既有新的機構建立，又有機構撤并，且影響深遠，需要突破的利益藩籬更多，甚至是一場自我革命。

本次黨和國家的機構改革是自改革開放以來力度最大的一次改革，力圖通過構建“系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系”等“五個體系”，以實現“增強黨的領導力，提高政府執行力，激發群團組織和社會組織活力，增強人民軍隊戰斗力”，最終“全面提高國家治理能力和治理水平”[14]。“五個體系”構建，“四種能力”提升，助推國家治理體系與治理能力實現現代化。

“五個體系”進一步可概括為職能體系、領導體系與權力運轉體系。構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系是本次黨和國家機構改革的目標。為了使變革順利達成目標，這次機構改革做出了頂層設計，是一次完備的、系統的、全方位的改革，既包括了黨中央機構的改革，也包括人大、政府、政協機構的改革，還包括了跨軍地改革、群團組織改革、地方機構改革、行政執法體制改革等。改革方案共涉及g大類、6O項改革，以及80個黨政軍群各方面的機構，涉及范圍之廣是以往歷次改革無法企及的。科學規范就是要科學合理設置機構、要嚴密履行程序、要有充分的法律依據，體現出制度化、規范化和程序化。《決定》還提出，“堅持一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”[14]，這充分體現了科學管理的原則。通過重構黨和國家機構，整合資源、優化力量，職責同構，實行合并、合署、調整、撤銷，減少“執行虧空”，實現運轉暢通、執行有力、監督到位，從而達到“優化協同高效”的職能體系改革目標。

黨的領導是實現國家治理體系和治理能力現代化的基石。正如諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨所言：雖然一個國家有很多方面迫切需要發展，但是任何發展戰略都應該先確定發展的輕重緩急。優先權的關鍵是要有次序意識，即有些事情必須優先解決[24]。在國家治理體系中，黨對重大工作的領導體制機制，在黨的全面領導制度安排中具有綱舉目張的統領作用[25]。針對當前一些領域黨的機構設置與職能配置未達到健全有力，黨政機構重疊、職責交叉及權責脫節，特別是黨政軍群缺乏統籌等問題，《決定》提出了要通過本次機構改革“形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系”。黨的十九大明確提出“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[12]20因此要“建立健全黨對重大工作的領導體制機制……提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領導全覆蓋。”[14]可見，此次改革不是一次單邊的政府機構改革，而是中國政治體制的全面深刻變革。由于黨是通過決策與議事協調機構來實現其對重大工作的領導，因此本次黨的系統機構改革突出了議事協調機構的調整，以此健全黨對重大工作的領導體制和機制。通過對議事協調機構及辦公機構的歸類、合并與重組等重大調整與改革，實現黨對重大工作的全面領導。如，中央全面深化改革領導小組、中央外事工作領導小組、中央網絡安全信息化領導小組、中央財經領導小組升格為委員會，新增中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領導小組。同時，強化了黨的組織在同級組織的領導地位，進一步發揮黨的職能部門作用，把政府的一些機構整合到黨的機構中來，實現黨政合一。如，整合國家公務員局、中央編辦到中組部，實現組織部門對全國公務員隊伍的直接管理，機構歸口中組部管理;中央宣傳部、中央統戰部也進行了類似的合并改組，從而實現黨政合一。

權力運轉體系包括了政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系。其中政府治理體系所涉政府機構改革的目標為“職責明確、依法行政”。“轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務”[14]。通過優化機構設置和職能配置，提升政府執行力，提高行政效能，以更好地服務于社會與人民，促進經濟社會發展。轉變政府職能、明確職責是歷次政府機構改革的重點。遺憾的是，盡管機構改革一直在進行中，但職能交叉、機構重疊、權責不等現象依舊存在，尤其是“上下一般粗”使得地方政府治理無法發揮效能。此次政府機構改革緊緊圍繞推動高質量發展，突出明確職責，調整優化職能，圍繞完善公共服務管理體制，加大力度推進簡政放權，強化事中事后監管，通過提高政府效能，提升人民群眾的滿意度。依法行政是構建政府治理體系的基石。習近平曾強調，“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。”[26]“凡屬重大改革都要于法有據”[27]。本輪黨和國家機構改革本身就是依法行政的典范，強調必須堅持改革和法治相統一，推進機構編制法定化，實現職能、權責、程序法定化。使改革各方面朝著制度化、規范化、程序化方向發展，正是國家治理體系與治理能力現代化的重要標志。在權力運轉體系中還包括構建中國特色、世界一流的武裝力量體系以及聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系。通過深化群團組織與社會組織改革，增強群團組織的政治性、先進性、群眾性，發揮好聯系群眾的橋梁與紐帶作用，激發群團和社會組織活力;通過深化武警部隊、民兵和預備役部隊跨軍地改革以及公安現役部隊改革，增強人民軍隊戰斗力。通過增強領導力、執行力、戰斗力與活力“四力合一”，使各類機構有機銜接、相互協調，全面提高國家治理能力和治理水平，不斷推進國家治理體系與治理能力現代化。

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