對鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”的法治探究

羅必權(quán)

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。而鄉(xiāng)村振興，生活富裕是根本，基礎(chǔ)建設(shè)是重點，交通先行是關(guān)鍵。如何建設(shè)、管理和養(yǎng)護鄉(xiāng)村公路，特別是解決好老少邊窮山區(qū)鄉(xiāng)村公路的“建管養(yǎng)”問題，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)，也是我們黨向人民、向歷史作出全面建成小康社會莊嚴承諾的關(guān)鍵所在。近年來，我國鄉(xiāng)村公路建設(shè)基本實現(xiàn)“村村通”，取得了巨大成就，但忽視鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”的法治現(xiàn)象依然存在，已成為影響實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的突出問題。

1 主要問題

鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”就法治方面主要存在如下問題：

1.1 法治意識不足。長期以來，不管是主管鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的鄉(xiāng)級人民政府，還是具體治理鄉(xiāng)村的村委會，以及村民均存在認識偏差，重行政輕法治，主要靠行政手段指揮調(diào)控，而沒有充分利用市場手段發(fā)揮作用。在建設(shè)上，絕大多數(shù)鄉(xiāng)級人民政府采用開班子會決策確定，甚至個別領(lǐng)導(dǎo)搞家長制，法治意識淡泊，不嚴格執(zhí)行法律規(guī)定。在管理和養(yǎng)護上，地方政府迫于財政壓力以及受地緣文化和宗派勢力影響，不通過公開招投標等合法方式，未嚴格執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定。

1.2 主體責任不為。鄉(xiāng)級人民政府對鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”問題，有的重建輕管，或只建不管，對已建鄉(xiāng)村公路使用情況不聞不問；有的忽視“三分建，七分養(yǎng)”的重要性，沒有形成有效的“建管養(yǎng)”科學(xué)體系；甚至個別領(lǐng)導(dǎo)認為鄉(xiāng)村公路的“建管養(yǎng)”問題是村民自己的事，政府最多只管建設(shè)，不負責管理，應(yīng)當由村民自行負責管理和養(yǎng)護。而村民卻認為，鄉(xiāng)村公路是政府所建，誰建誰負責，也不愿管護，也無多余資金和人力進行后期養(yǎng)護，致使“建管養(yǎng)”工作經(jīng)常出現(xiàn)脫節(jié)、扯皮推諉現(xiàn)象，甚至個別地方放任自流處于嚴重失管失養(yǎng)狀態(tài)。

1.3 執(zhí)法處罰不力。一方面，鄉(xiāng)村公路尤其是村級公路違法現(xiàn)象時有發(fā)生，沿線村民隨意堆放建筑材料、柴草雜物；往公路上倒垃圾、潑污水，甚至為了農(nóng)田灌溉開溝引水成渠；在公路兩側(cè)建筑控制范圍內(nèi)違法違規(guī)建房；超載超限運輸現(xiàn)象相當嚴重，嚴重威脅著鄉(xiāng)村公路的安全，嚴重影響了鄉(xiāng)村公路通行和管護。另一方面，鄉(xiāng)村公路執(zhí)法處于“三無”狀態(tài)：無執(zhí)法依據(jù)、無執(zhí)法隊伍、無經(jīng)費保障，對村級公路的巡查和執(zhí)法工作基本處于空白狀態(tài)。

2 對策建議

針對鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”存在的問題，提出如下對策建議：

2.1 明確法律主體。按照《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）第8條“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護工作”和《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第5條“縣級人民政府應(yīng)當按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定落實本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)的主體責任，對農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量、安全負責，落實財政保障機制，加強和規(guī)范農(nóng)村公路建設(shè)管理，嚴格生態(tài)環(huán)境保護，扶持和促進農(nóng)村公路綠色可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)道、村道建設(shè)管理工作。村民委員會在鄉(xiāng)級人民政府的指導(dǎo)下，可以按照村民自愿、民主決策的原則和一事一議制度組織村道建設(shè)”規(guī)定，縣級人民政府承擔本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村公路建設(shè)的主體責任，是法律主體；鄉(xiāng)級人民政府承擔具體責任，也是法律主體；村民委員會不是法律主體，不承擔相關(guān)責任，但有義務(wù)在鄉(xiāng)級人民政府指導(dǎo)下開展鄉(xiāng)村公路的建設(shè)工作。

2.2 落實主體責任。在規(guī)劃上，按照《公路法》第14條“鄉(xiāng)道規(guī)劃由縣級人民政府交通主管部門協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府編制，報縣級人民政府批準”和《管理辦法》第12條“鄉(xiāng)道、村道建設(shè)規(guī)劃由縣級交通運輸主管部門協(xié)助鄉(xiāng)級人民政府編制，報縣級人民政府批準”規(guī)定，鄉(xiāng)村公路規(guī)劃權(quán)限及責任屬于鄉(xiāng)級人民政府，是直接責任主體；縣級交通主管部門是間接責任主體。在建設(shè)上，按照《公路法》第38條“縣、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當在農(nóng)村義務(wù)工的范圍內(nèi)，按照國家有關(guān)規(guī)定組織公路兩側(cè)的農(nóng)村居民履行為公路建設(shè)和養(yǎng)護提供勞務(wù)的義務(wù)”和《管理辦法》第5條規(guī)定，縣級人民政府是責任主體，對建設(shè)質(zhì)量標準、經(jīng)費保障、環(huán)保測評等承擔主體責任。在管理上，按照《公路法》第14條和《管理辦法》第5條規(guī)定，鄉(xiāng)級人民政府是責任主體，對鄉(xiāng)村公路開展日常管理工作。在養(yǎng)護上，按照《公路法》第8條和第38條規(guī)定，縣、鄉(xiāng)級人民政府都是責任主體，都在本行政區(qū)域內(nèi)承擔主體責任，縣級人民政府是間接責任主體，鄉(xiāng)級人民政府是直接責任主體，承擔鄉(xiāng)村公路的日常養(yǎng)護工作。在執(zhí)法上，按照《公路法》第8條和第38條規(guī)定，鄉(xiāng)級人民政府是執(zhí)法主體，對鄉(xiāng)村公路違法行為開展日常執(zhí)法工作。另外，按照《中華人民共和國道路交通法》第111條“對違反本法規(guī)定予以拘留的行政處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關(guān)裁決”規(guī)定，縣級公安機關(guān)是予以拘留行政處罰的執(zhí)法主體，其派出機構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所可以作為其行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法主體，代行執(zhí)行予以拘留的行政處罰執(zhí)法工作。

2.3 加大執(zhí)法力度。一是明確執(zhí)法范圍。按照《公路法》第46條和第51條規(guī)定，主要包括在鄉(xiāng)村公路上及公路用地范圍內(nèi)擺攤設(shè)點、堆放物品、傾倒垃圾、設(shè)置障礙、挖溝引水、利用公路邊溝排放污物或者進行其他損壞、污染公路和影響公路暢通以及將公路作為試車場地等違法執(zhí)法，依照第77條授權(quán)權(quán)限，開展執(zhí)法檢查或責令停止違法行為，必要時給予相應(yīng)罰款。二是落實執(zhí)法專職人員。《公路法》第五章專門對路政管理進行了專章規(guī)定，要求各級地方人民政府應(yīng)當采取措施，加強對公路的保護，但并未對鄉(xiāng)級人民政府是否應(yīng)當配備路政執(zhí)法專職人員作明確性規(guī)定。筆者建議，鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當根據(jù)情況需要，配備鄉(xiāng)村公路專職執(zhí)法人員，開展專項執(zhí)法檢查。三是加強執(zhí)法宣傳教育。在鄉(xiāng)村公路沿線采取拉橫幅標語、給村民發(fā)放法治宣傳畫冊或組織村民開展普法教育等。四是加大執(zhí)法處罰力度。對鄉(xiāng)村公路發(fā)生路損案件、占道堆物或超限管理等違法行為進行相應(yīng)處罰，讓違法者付出代價，從而引導(dǎo)廣大村民增強法治意識，遵守法律規(guī)定，養(yǎng)成依法建路、管路和護路的良好習(xí)慣。

作者單位：中共重慶市江北區(qū)委黨校