推進農業水價綜合改革的難點與對策

摘要：目前，全國農業水價綜合改革已由試點轉為全面推開，在取得明顯進展的同時，也存在部分地區進展不快、配套政策不落實、干部群眾積極性不高等現象，筆者根據深入調查研究，分析認為存在改革的工程基礎還不牢靠、地方財力不足、政策空間有限等原因，結合工作實際，提出了四方面對策建議，供有關方面參考。

關鍵詞：農村；水價；綜合改革；研究

全國有2000多萬處以小水池、機井、塘壩、渠道等為主的小型農田水利設施，這些設施直接服務于農業生產和農民生活，發揮了很好的作用。這些設施也與大多數農村公共設施一樣，點多、面廣、量大，運行管理好是一個難題。近年來，推行小型農田水利設施產權制度改革和運行管護機制創新、農業水價綜合改革和健全基層水利服務體系，對扭轉小型農田水利設施重建輕管趨勢、強化工程運行管理發揮了一定作用，一些規模化種植經濟作物區域依托農業水價綜合改革成功引進社會資本參與農田水利設施建設和管理，但在大多數地區農業水價綜合改革推進還面臨一些困難，原來制度設計的促進節水、促進工程良性運行等兩項效益還沒有充分體現。

一、當前面臨的主要困難

（一）改革進展不快。2016年國辦印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》要求用10年時間基本完成農業水價綜合改革。據分析，全國應實施農業水價綜合改革的有效灌溉面積約8億畝，目前已實施約1.3億畝。大部分省份不同程度存在農業水價綜合改革方案不細、保障措施不實、相關部門溝通協調不到位等問題。各地還不同程度存在改革方案目標不明確、任務不具體等問題，整體改革進度不理想。

（二）配套政策難細化。目前農業水權制度尚未建立，作為最嚴格水資源管理制度中“三條紅線”之一的用水總量已落實到縣級行政區，尚未落實到行業，不具備進一步細化到灌區、農戶和田塊的制度體系。各級地方政府出臺的推進農業水價綜合改革文件中基本未就建立農業用水的精準補貼提出具體政策。

（三）部分地區存在畏難情緒。農業灌溉水費是一項生產經營性收費，實行農村稅費改革后，農業灌溉水費實際上成為面向農民直接收費的項目，盡管灌溉付費如同農民購置種子、化肥、農藥等生產資料性質一樣，但由于農民的水商品意識不強，農民對水價調整較為敏感、不同程度存在抵觸情緒。不少地區把灌溉水費作為農民負擔監控，這些地區基層政府難以承受改革成本，對推進改革存在畏難情緒。

二、原因分析

（一）改革的基礎不牢。各地現有農村水利設施普遍存在建設標準低、年久失修、不配套，農村河塘淤積、堵塞嚴重、水系紊亂等突出問題，中型灌排泵站設備完好率只有40 %左右、60%的中型灌區不配套，灌溉服務不能讓農民滿意，水費就難收繳。目前大中型灌區支渠以下大部分缺乏用水計量設施，農村機井大多只能采取以電折水代替精準計量，農業水價綜合改革要求的總量控制和定額管理難以落到實處。

（二）價格調整空間有限。國辦文件要求農民水費總體不增加，現行全國平均地表水灌溉水價在0.09元/立方米，約為運行成本的50%，全國畝均灌溉用水380立方米，如果水價達到運行成本且水費支出基本穩定，則每畝需要節水190立方米，單方水的節水成本在5—8元，不但節水成本巨大，而且大部分地塊不具備這么大節水潛力。

（三）精準補貼難落實。推行農業水價綜合改革中設定了超定額累進加價制度，目前各省發布的灌溉用水定額綜合考慮了作物生長需要和水資源條件等因素，總體偏松、偏大，正常情況下很難觸發累進加價，但對節水能力不足以彌補水價調整的部分，意味著精準補貼只能來源于財政補助，目前中央財政用水農田水利類資金不能用于水費精準補貼，更多的需要加大地方特別是縣以下財政投入，而任務重的多為農業大縣，縣級財政困難，落實精準補貼相對困難。加上田間農田水利工程水價管理政策空缺，造成直接負責受益范圍較廣工程運行管理的農民用水戶合作組織運轉困難、作用發揮受限。

三、加快推進改革的對策建議

（一）進一步加強農田水利設施建設。習近平總書記明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針，當前，實施鄉村振興戰略和國家節水行動對推進農業節水都有明確要求，因此，加強農田水利建設，不但夯實農業發展基礎和提升節水能力，而且可以為實施農業水價綜合改革創造條件從而更好地促進節水。要按中央部署，2020年基本完成大型灌區、重點中型灌區續建配套與節水改造任務，盡早啟動大中型灌區現代化改造工程，進一步鞏固大中型灌區在國家糧食安全中的核心地位。大力發展高效節水灌溉，在有條件的地區建設一批重大高效節水灌溉工程，確保國家“十三五”規劃提出的新增1億畝高效節水灌溉面積任務落實。開展中型灌排泵站和小型農田水利設施達標提質，推進農村河塘溝渠整治，穩妥推進節水灌溉飼草料地建設。把灌溉用水計量設施作為重要建設內容，新建和改造工程同步配套計量設施，其他工程盡可能配套計量設施到斗渠口。

（二）進一步完善改革支持政策。在加大財政投入的同時，鼓勵地方基層政府和受益主體用好金融支撐政策，鼓勵和引導社會資金參與農田水利設施建設和管理。建議中央和地方財政加大對農田水利設施管護的補助，相關部門完善灌排工程運行管理費用補助、農業水價綜合改革補助資金使用辦法，使用對象擴大到農村集體、農戶、新型經營主體、農民用水合作組織、專業化服務組織等，明確“以獎代補、先建后補”的補助模式，允許補助資金用于農業水價綜合改革的精準補貼和節水獎勵。建立健全農業水價形成機制，大中型灌區骨干工程農業水價原則上實行政府定價，大中型灌區末級渠系和小型灌區農業水價，可實行政府定價，也可實行協商定價。供水價格原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平，區別糧食作物、經濟作物、養殖業等用水類型，在終端用水環節探索實行分類水價。實行農業用水定額管理，逐步實行超定額累進加價制度，促進農業節水。

（三）進一步強化農業用水管理。建議逐步將農業灌溉初始水權公平分配到灌區、地塊，確權頒證到戶，實行農業灌溉用水總量控制和定額管理。健全灌溉用水定額定期修訂制度，加強灌溉試驗站網建設和灌溉制度推廣應用。培育和規范水權交易市場，鼓勵農業用水權在灌區內部用水戶或用水組織之間進行交易。縣級以上地方人民政府或其授權的水行政主管部門、灌區管理單位可以回購灌溉用水戶或用水組織水權內節約的水量，回購的水量可以用于灌區水量的重新配置，也可以用于水量交易。切實抓好用水效率考核與問責，形成農業節水倒逼機制。

（四）進一步大力推進農村水利設施標準化規范化管理。加大《節水灌溉技術規范》等系列農田水利技術標準的宣傳力度。建議水利部提出灌區、泵站等農田水利工程管理責任、安全運行、管理人員、管理經費、管理設施、日常監測、維修養護、信息化等方面規范化標準化要求，指導地方細化標準和制定實施方案。全面推廣應用農村水利管理信息系統，實現數據全面、準確、實時更新，有條件的灌區、高效節水灌溉項目大力推進工程管理信息化、灌溉精準化。同時，進一步加大農業水價綜合改革政策、試點經驗、推進舉措的宣傳，打消基層干部群眾的思想顧慮。

參考文獻：

1.鄂竟平：持續深入學習貫徹習近平總書記治水重要講話精神，水利部網站 2018年7月17日

2.《2017年水利部農業水價綜合改革座談會材料匯編》，水利部農村水利司 2017年12月

3.《關于加大力度 推進農業水價綜合改革工作的通知》，發改價格[2018]916號

4.《關于推進農業水價綜合改革的認識與思考》，溫立平 《中國農村水利》 2015年第8期

（作者單位：中國灌溉排水發展中心）

責任編輯：凌玉