新時代三農問題：表象、癥結和政策思考

宋光磊

摘要：習近平同志在十九大報告中指出，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。新時代“三農”問題的破解，將為我國邁向高質量發展道路提供關鍵保障。筆者在對基層農村調研的基礎上，系統梳理了當前“三農”領域存在的生產力落后、生態環境惡化、治理效率低、人口過度流失、老齡化加劇等突出問題，并從“三農”框架的內部和外部兩個維度分析新時代“三農”問題的癥結所在。最后，有針對性地分層次提出了一些政策建議。

關鍵詞：“三農”問題；農村治理；高質量發展；改革舉措

習近平同志在十九大報告中指出，“實施鄉村振興戰略。農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重。”2000年以來，超過3億農村人口流向城市，廉價勞動力涌入形成的“人口紅利”，是我國成長為全球制造業和貿易大國的重要因素，推動我國實現經濟數量的高速增長，成為全球第二大經濟體。當前，面臨外部貿易摩擦升溫、主要經濟體經濟周期分化的局勢，以及國內防風險、去杠杠、促轉型的戰略導向影響，以加工貿易為主導、過度依賴人口紅利的傳統經濟增長模式日漸式微，我國經濟正處于轉向高質量發展的關鍵時期。“三農”，即農業、農村、農民，是上一輪增長的核心動能，也要適應新的內外部約束條件，尋找最優的均衡狀態。

一、當前“三農”問題的突出表現

（一）傳統農業生產率低下，生態環境成本高，盲目追逐短期效益導致政策扭曲。

一是農業科技應用滯后，青壯勞力比例下滑，農業生產率低下。我國農村生產力水平仍沿用傳統的“靠天吃飯”的生產耕作模式，農業生產能力接近飽和。中國科學院報告顯示：我國農業勞動生產率相當于美國的1/12，日本的1/11，甚至低于印度。一方面，地方財力有限，對產出率較低的傳統農業領域投入不夠，一些農業技術站、農業機械站等基層農業科技機構縮編，或由公益化向半公益化和半市場化轉變，提高了農業新技術的應用門檻。另一方面，勞動力老化。筆者調研發現：農村人口空心化加劇，農業勞動力平均年齡超過55歲，勞力質量有所下降。

二是以生態環境為代價的傳統農業發展模式缺乏可持續性。有學者指出，我國成為全球第二大經濟體的過程中，單方面追求經濟增長的發展模式不僅造成許多地區經濟、社會文化、生態環境不可持續發展的惡性循環，更造成災難的惡性循環，導致脆弱的農村生態環境（陳映芳，2011）。筆者在農村調研中了解到，傳統勞作模式，加上化肥農藥的過度濫用，土壤肥力和自然生態持續惡化，“十年九旱”等不尋常氣候頻繁發生。

三是農業政策呈現短期化特征，盲目追逐市場的政策導向放大了農民經營風險。農業戰略定位與產業定位割裂，導致穩產高產優產的長效機制難以建立，農業隨政策導向而波動。筆者調研發現：2014年以來，車厘子等櫻桃類產品受到消費者青睞，在地方政府引導和集體驅動下，櫻桃種植盲目無序擴張，市場供需失衡，櫻桃價格暴跌，導致一些農戶“致富返貧”。此外，個別政府部門急于求成，同時推進生態種植、生豬養殖等環保互斥型產業，結果欲速則不達（見圖1）。

（二）農村基層治理效率改善不明顯，傳統價值觀面臨挑戰，勞動力人口持續外流加劇農村空心化。

一是基層治理效率改善不明顯。隨著人口流動頻發，農業經濟衰落，傳統鄉紳社會治理結構出現了一些問題。一些基層干部反映：當今農村工作難干，村干部說話沒人聽，工作不配合，無錢辦事、無人辦事、無章理事。國家出臺的惠農利農政策，吊高了部分農民胃口，個人與集體爭利事件時有發生。

二是傳統價值觀面臨挑戰，埋下社會問題深層次隱患。大部分青壯年長期在外，家庭破碎，帶來種種社會問題。集體合作觀念淡漠，私有觀念膨脹，精神生活貧乏，沉迷網絡游戲，大操大辦成風，封建迷信風氣不減。一些農村地區普遍開設棋牌室等賭博場所，農村宗教活動有升溫趨勢，很多老人處于“孤老”狀態，留守兒童缺乏正常的父母教育。

三是勞動力人口持續外流，農村空心化日漸明顯。筆者在農村調研中感受最深的是農村空心化，農村“十室九空”、人口流失現象嚴重。一方面，精英外流。在城鄉二元分割的治理機制下，雖然農村人口流動還受到戶籍制度的限制，但通過務工、考學等方式，農村的精英青年人才，不斷流向城市。另一方面，新農民“非農化”。一些農村地區年輕人結婚條件之一是在縣城購置樓房，一旦購房結婚后，就搬到縣城，追求更好的就業和子女教育資源，村里年輕人幾乎不下地，農村新增勞力接近枯竭。

（三）農民增收緩慢，消費結構不均衡，少子化問題激發深層次社會矛盾。

一是農民從事傳統農業收入增長緩慢，收入增長的獲得感不強。農產品價格長期保持穩定，對貨幣投放和通脹不敏感，農民實際購買力增長乏力。2006—2017年，貨幣投放量（M2）增加了3.85倍，累計通脹約40%。筆者在農村調研中發現，2006年以來，當地果農一直遵循2.5元/市斤的種植成本線，蘋果收購價保持在3—5元/市斤之間，10年間價格沒有大的變化。

二是城市消費文化下鄉，在改善農民生活水平的同時，農民消費不均衡的現象有所凸顯。消費文化從城市向農村的傳播趨勢明顯。有學者認為，消費主義意識形態與國家消費政策捆綁，導致消費鏈底端的農戶日益貧困（張和清，2012）。農民房前屋后的院墻上，涂滿了各類家電、通訊、攝影、網游等消費廣告，一些農戶由于“孩子結婚購房、子女消費”背上了沉重債務。有媒體報道，某村一戶家庭每月最大開支，竟是為外出打工失敗返鄉的兒子支付打游戲的電話費（見圖2）。

三是農民的身份歧視依然存在，一些合法權益得不到保障。調研中了解到：在戶籍、城鄉社保改革過程中，進城務工農民難以享受到公平的社會公共資源，務工子弟教育問題突出，外出打工者存在“落不下、回不去”的顧慮。極個別基層干部和犯罪分子，利用農民的善良和寬容來非法牟利。農村留守的大多是老幼病殘和婦女，本身屬于弱勢群體，合法維權意識淡漠，大多是忍氣吞聲，助長了犯罪分子的動機。

四是農民未富先老，少子化加劇深層次社會問題。筆者在調研中走訪了一些農業合作社，遇到的都是“高齡農民”，種植玉米和麥子等糧食作物的農民平均年齡超過65歲，農戶家庭平均子女不到2個，低出生率限制了農村經濟的活力，也帶來了養老、醫療的一系列深層次問題。

二、新時代“三農”問題的癥結所在

“三農”問題不是割裂的個體，而是相互膠著、互相影響的綜合體。國家大力實施鄉村振興戰略，開展扶貧和污染防治攻堅戰，農業投入持續增加，普惠金融等一系列政策措施陸續出臺，政策利好持續釋放。筆者在調研中了解到：積極政策的效果有所顯現，但政策傳導機制不暢、積極效果不充分，農民對政策利好的“獲得感”不強，政策協同、銜接配合方面還有待進一步完善。

（一）“三農”政策體系內部，“三農”機制、“三農”價值、整體規劃方面，認識上還有一定的空間。

一是客觀看待“三農”問題及相互作用關系。傳統社會農民固守鄉土，農業發展問題是解決“三農”問題的突破口。當前“三農”問題已超出農業和農村，涉及到國家戰略、城鄉一體化、農民權益等多個方面。第一，農業是核心，土地權屬是突破口。保障國家糧食安全和重要農產品的充分供給是農業的根本任務。土地權屬是制約農民種糧積極性和影響投資者參與意愿的關鍵因素。第二，農民是難點，改革難度大。農民已經不是傳統意義上單純依附于土地的農業勞動者，要求平等參與現代化進程，市場化地交換生產要素，分享教育、醫療等公共資源等。第三，農村是支撐點。農村經濟興衰，是最終政策效果的測度標尺。

二是對“三農”背后承載的社會文明價值和生產潛能關注不足。歷史哲學觀點認為：農業文明與工商業文明發生碰撞，結果通常是農村天然擁有的生產要素被工商業和城市所吸納，倒逼農村和農民轉型，農業生產日漸工業化和商業化，農村日益邊緣化和空心化。經濟增長：與國際水平相比，我國農業生產率提升的空間更大，是轉向高質量發展的重要潛力點。社會穩定：農村弱勢群體眾多，文化程度偏低，容易被蠱惑或不當引導。文化傳承：農村是歷史文化傳承的重要載體，具有符號價值的村落、墓葬、寺廟、牌坊、古代農業工程等是不可替代的文化載體。

三是缺少對“三農”的整體性、系統性戰略政策規劃。第一，局限于農業和農村來認識農民問題，忽視對農民群體的整體設計和系統性制度安排。第二，局限于收入增長來認識農民的權利，忽視了農民平等參與社會經濟進步和分配公共資源的權利。第三，局限于身份來認識農民，過度強調農民的身份特征，缺少對身份標簽以外的群體分析和制度設計。

（二）城市化和產業政策等外部因素，對“三農”發展的支撐不足，甚至形成一定的擠出效應。

一是快速城鎮化進程中，優質生產要素被城市過度吸附，“三農”發展的內在動力不強。我國傳統農業生產力低下，生產效率低于二、三產業，對生產要素吸引力弱，導致農業難以吸納其他行業的資源，自身資源被其他行業吸納。農業和農村缺乏人才、資本、技術和管理，被動進入凋敝衰變的周期。

二是公共資源向城市傾斜，農村獲得感不強。城市與政府具有特殊地緣關系，政府官員是城市居民，更容易對城市問題感同身受，有助于問題有效解決。農村與政府交流存在天然障礙，甚至存在語言、習慣、風俗等差異，加大了農業、農村、農民獲得政府切實關注和公共資源的難度。

三是工業化起飛階段，產業政策天然偏向非農產業，容易擴大城鄉差距。從歷史經驗看，英美國家都經歷過“重商輕農”的政策階段。工業革命后，國家競爭力由農業生產能力轉向工業制造能力。交通、通訊技術和現代金融的巨大進步，使得國家競爭更依賴于非農產業實力，拉大了非農與農業的競爭差距，加速了農業和農村的衰退進程。

三、破解“三農”問題的總體原則和政策建議

（一）總體原則：加強政策協調性，系統性、戰略性地進行整體政策設計，避免單兵作戰。

一是不搞“一刀切”，因地制宜，因城施策。鼓勵農民探索合作社等自發性產業集群的嘗試，不搞“拉郎配”，減少代替群眾決策的行為。結合實際情況，制定行之有效的可行的發展目標。

二是兼顧長遠和當前，免短期性和政績傾向。高度重視“三農”政策，將其放在整體的政策框架進行考慮，宜保持政策定力和持續性，盡量不要進行短期性、平衡磋商性的政策安排，避免激化深層次矛盾，引發社會性、群體性事件。

三是堅定改革決心、深化改革力度，打通“三農”領域的關鍵梗阻。在保持新農村建設與城鄉一體化建設相協調的前提下，深化“三農”改革力度，處理好農民社會權利與社會穩定、農民收入增長與糧食安全、農業生產與環保防治、農民人口流失與農村治理等深層次結構性矛盾，振興農村，打造我國經濟高質量發展的新的潛力點。

（二）政策方面：提升鄉村治理水平，提高農業生產力，避免政策扭曲，發揮好金融杠桿作用。

筆者在調研中發現，經濟方面的惠農政策是農民最為關切的，也是呼聲最高的，政策力度和執行效果對于“三農”問題解決起到關鍵作用。筆者根據收集到的具體信息，提出建議如下。

一是從引財到引智，強化鄉村治理的長效機制建設，提高行政治理效率。面對脫貧攻堅、污染防治、防范重大風險三大攻堅戰的目標，國家對于振興鄉村戰略的投入不可謂不大。“三農”問題的破解，除了財政“硬支持”外，還需要鄉村治理能力、契約制度建設等“軟實力”來配合。目前在一些地區開展的“駐村”制度效果明顯，應在此基礎上不斷總結經驗，升華為現代鄉村治理的長效機制范本，從“外源式”的幫扶模式轉向“內生性”的自循環模式。同時，也可借鑒美國等全球大國的治理框架，適當縮減現有國、省、市、縣、鄉“五級模式”的行政鏈條，節約政府資源，提高行政治理效率。

二是重視農村生產力的發展，提高農業科研和轉化應用效率，促進農村全要素生產率的提升。“三農”具有廣闊的供給和需求空間，應加大農村科技創新力，優化完善傳統的農業生產關系，降低對自然環境的依賴度，提升市場化、產業化、專業化水平，促進農村生產力的提升，吸引人才、資本等生產要素向農村回流，形成城鄉一體、生產與生態相融合、各類要素自由流動的良性循環。

三是統籌政府可支配財力，在加大對“三農”的支持力度的同時，避免激勵扭曲。現有的“三農”政策支持，距離農民美好生活的需要還有差距。宜加快補足農業投入的短板，合理安排好對“三農”的支出。同時，在進行農業支持時，統籌考慮地方各級財政財力情況，靈活采取配套配給、轉移支付、定向撥付等方式，把握進度和節奏，既能幫助農民走上致富道路，又要避免“吊高胃口”、“殺雞取卵”等過度超出財力的做法。

四是發展普惠金融和農業保險，發揮金融的杠桿引導作用。除財政資金支持外，用好普惠金融、農業保險等杠桿型政策，通過適當引導、市場化激勵、風險分擔的模式，建立與現代農業經營相適應的市場化風險定價模式，逐步打通城鄉“二元”分割的市場壁壘，推動城鄉一體化大市場的建立，有效拉動國內經濟總需求。

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[Abstract] ：Comrade Xi Jinping pointed out in the report of the 19th National Congress that solving the " Three Rural Issues" must always be a top priority for the whole Party. In the new era， solving the problems of agriculture， rural areas and farmers is an important guarantee for Chinas achieving high-quality development. Through the investigation in rural areas， the author summarized the outstanding problems in the fields of agriculture， rural areas and farmers in China， including low productivity， deterioration of ecological environment， low governance efficiency， excessive population loss and aging. At the same time， the author analyzed the root causes of these problems from both internal and external dimensions. Finally， the author put forward some specific policy suggestions in different levels.

[Keywords] ：Issues concerning agriculture， countryside and farmers， Rural governance， High quality development， Reform measures

（作者單位：中國工商銀行〔亞洲〕有限公司）

責任編輯：凌玉