淺談農村低保戶的認定問題

鞠紅 侯志剛 郭京裕

摘要：家庭人均收入是核定低保的唯一標準，支出負擔通過其他渠道解決。整治分配名額、提名認定、投票決策、分檔發放等懶政和變通政策行為，像財政發工資一樣，準確核定家庭收入和補助數額：應發的，不少一人、不少一分；不該發的，不多一人、不多一分。

關鍵詞：農村低保；人均收入；精準核算；應保盡保；變通執行

農村居民最低生活保障制度，簡稱低保，運行多年，不斷修改、完善，檢查、總結，在低保戶的認定方面不存在原則性問題。但是，在實踐中，從專業檢查、村民反映、媒體披露的情況看，低保戶的具體認定方法存在缺陷，即未按制度認真核實家庭收入。現實中，有的地方圖省事、推責任，采取分配名額、分類提名、投票決定、分檔發放等做法，造成低保戶認定不精準、補助數額有偏差。

一、家庭收入是認定低保戶的根本

低保的意義原則、程序方法很多，核心內容用公式可表示為：低保戶補助數=（當地低保標準-家庭人均收入）×家庭人數。其中家庭人均收入（人均可支配收入）最關鍵、是根本，最難核定，工作量最大，要求更嚴格。一方面它決定著能否被認定為低保戶，以及補助數額的多少。另一方面它是認定低保戶的重要標準，或者說唯一標準，認定低保戶要依據人均收入，而不是支出負擔和當前困難程度。支出多、有壓力應通過其他社保制度和渠道解決，例如大病支出要靠醫保和醫保救助，災害造成的困難要靠臨時災害救助，有些地方未把握好這兩方面精神，導致出現三方面偏差。一是認定不精準。有的打悲情牌，把重病重殘人直接認定為低保戶；有的打孝道牌，將超過一定年齡（例如80歲）的老人直接認定為低保戶；有的打悲情牌，把臨時受災或者遭遇損失而生活窘迫者直接認定為低保戶；有的打人情牌，把為村里和村民有貢獻者的父母直接認定為低保戶；還有的打親情牌，村干部把自己的親人和好友作為照顧對象等。二是發放不準確。目前普遍采取分檔發放的辦法，將低保戶劃分為高、中、低三檔進行發放，例如每人每月補助標準為高120元、中100元、低80元。而按照制度，應依據“低保標準-人均收入”，逐戶計算，每一戶該多少就多少。三是目標不明確。低保的目標是嚴格標準，應保盡保。這包括兩層含義：一層是要對低保戶負責，領取補助是低保戶的權利、政府的義務，該發放的，不能少發一人、不能少發一分；另一層是要對公眾負責，低保資金主要是公共資金，不該發放的，不能多發一人、不能多發一分。有些地方沒有嚴格執行政策，而是比發放人數、比投入規模。花錢多、用力大卻沒命中靶子，有的還惹得村民抱怨、上訪。

二、如何準確核定家庭收入

正確執行低保制度，準確核定家庭收入，以家庭人均收入為標準，確定低保戶和補助數額，在具體核實中，可從兩類家庭著手，采取三種方法核定，實行一個程序決策。

（一）兩類家庭。以村為單位，將所有申請戶分為兩類：重點剔除戶、重點照顧戶。主要采取列舉的方法，從理論上，對兩類申請戶進行初步篩選。一是重點剔除戶。即家庭人均收入明顯或者極有可能高于低保標準的申請戶，可根據當地實際和核定需要詳細列舉重點審核項目，把好入口關。主要分為四種情形：1）有一人及以上為較高收入者的戶。例如專業戶、個體戶、工頭、經營業主，或者職工家庭。2）有贍養撫養人的戶。例如多子女的老年戶，國家和企業職工、村干部的父母和未成年子女。3）家庭財產明顯高于普通村民的戶。例如有多套住宅、大宅院或者城鎮住宅、商鋪，有機動車輛、大型農機具。4）花費程度高于普通村民的戶。例如送子女就讀私立收費學校、國外學校和高收費培訓班，常參加收費娛樂活動，最近有大額裝修、修繕和購置項目。對以上申請戶，逐一分析，列明核定依據，計算和估算數據，讓申請戶信服。二是重點照顧戶。即日常生活困難的申請戶，盡量納入初審范圍，認真核實。分為四種情形：1）老年戶。主要是子女生活較為困難、贍養能力不足的老年戶。2）殘疾戶。主要是家庭主要成員失去部分或者全部創收能力。3）重病戶。主要是家庭主要成員遭遇大病、常年需要治療，無法創收或者嚴重影響創收能力。4）其他收入來源少、生活困難，贍養撫養負擔重，需要關注的申請戶。值得注意的是，個別病殘人無力申請，也無人代為申請，村委應代為申請或者直接納入審核范圍。總之，將申請戶分為兩類進行初選，既能提高認定質量，又能減輕工作量。

（二）三種方法。村級規模普遍不大，人員穩定，村民從小一起生活、勞動，知情度高、透明度高，誰家生活貧困、為什么貧困以及收支狀況、習性和社會關系都知根知底、清清楚楚。在核定上必須強化村支書的主體責任，落實村民審核小組的具體責任。一是據實計算，資料真實。來源渠道明確、有數據和資料可查的，要完備資料。例如養老金收入、工資性收入、承包地流轉收入。二是推算準確，依據可靠。不能準確計算的，應當按照計算基礎和社會平均水平或者社會公認的系數推算。例如承包地的糧食作物收入，按照承包地畝數、地差和全村平均畝產計算產量，再乘以當年平均價格計算。再如子女贍養費，是低保核定的普遍問題。要按照當地具體情況合理核定，凡是子女有贍養義務、贍養能力的，都要依法進行核定。如果子女應盡而不盡贍養義務，要按照法院裁決核定贍養收入。不能因為不好向兒女要、兒女不愿意贍養而轉嫁給政府，政府也不能擅自用公共資金為他們的子女買單。三是認真界定，合情合理。在核實收入時，對覺得明顯不實、隱瞞收入，或者應創收而不創收的情況，應積極解釋政策規定，取得配合或者理解，并根據具體情況，按照平均收入標準，或者最低收入標準，核定（評估）他們的收入。例如家庭成員有勞動能力的就應創收，或者無正當理由拒絕給予安排的就業崗位，應按照該勞動力應創造的平均收入，或者當地最低工資標準核定其收入。通過以上三種方法，查找每個收入渠道，把每個渠道的收入核定細、核定準，經得起檢查、詢問，并讓每個申請戶認可、確認。

（三）一個程序。審核小組按順序列出初核結果，通過各個環節復核，審查每一戶是否有遺漏的收入、收入計算和順序是否正確，有無人均收入更少的被漏掉，提出修改意見和建議。人均收入≥低保標準，必須退出；人均收入<低保標準，必須納入。首先，審核小組核實出每個申請戶的家庭收入，計算出每個家庭的人均收入，從低到高順序排列，連同審核資料，提請村兩委審核，擬定低保戶花名冊。花名冊主要包括戶主姓名、家庭人數、低保標準、家庭人均收入和月補助數額，以及致貧原因等內容。其次，將花名冊提請村黨員代表會議、村民代表會征求意見，查找問題和修改錯誤。最后，進行公示，接受村民監督、咨詢。最后，公示結束，無異議后，按規定報送鄉鎮政府審定、提請縣民政部門批復。

（作者單位：山東省沂水縣財政局）

責任編輯：凌玉