論管制刑存在的問題及完善

王 喆

內蒙古大學法學院，內蒙古 呼和浩特 010000

管制刑是我國根據基本國情獨創的限制自由刑，在刑法制定過程中，管制刑的存廢始終飽受爭議。一部分學者認為管制刑已經脫離了特定的歷史條件和基層環境應予以廢除。但仍有很大一部分學者認為管制刑有其獨特的社會價值，有著良好的教育與改造作用，保留管制刑有助于更好的建設我國的刑罰體系。①現階段，管制刑適用效果較差的現狀，與立法層面的不完整以及司法、執法人員在工作中對管制刑的重視不夠有關，但我們不能因噎廢食，由此廢除管制刑。在此條件下，筆者著眼于立法規定，對管制刑存在的問題展開詳細的研究并給出有針對性的解決方法，使管制刑在司法實踐中的適用率能夠得到加強，真正起到教育與改造的作用。

一、管制刑的概念及歷史發展

(一)管制刑的概念及歷史發展

管制，是我國刑法典規定的，對罪行較輕的犯罪分子不予關押，但限制其一定的人身自由，用社區矯正的方式對犯罪分子進行教育和改造的一種執行刑罰的方法。②限制自由刑的管制刑，具有其獨創性、懲罰程度輕的特點，其使得我國的刑罰體系呈現出階梯化——輕重相結合的特點，也恰恰契合了我國刑法中罪刑相適應原則。管制刑雖然在我國出現的時間較短，但其成長過程卻是波折的。有學者認為，我國管制刑的萌芽是抗日時期的《修正淮海區審理司法案件暫行辦法》中所規定的“管束”。1952年在《中華人民共和國懲治貪污條例》中管制被正式規定為刑種。我國在1979年頒布了第一部刑法典，在其中明確規定了管制刑由人民法院予以判決，由公安機關負責執行，刑法典第34條、35條分別規定了管制刑的內容及執行解除情況。由此，1979年刑法的規定使管制刑開始具有了一定的系統性。隨著我國社會的發展，1997年刑法出臺并最終保留了管制刑并對其作出了修改與完善：一是刪除“管制由人民法院判決”的規定。二是增加管制的內容，即罪犯在管制期間，未經允許，不得參與出版、集會、言論、結社、游行、示威等活動。

《刑法修正案(八)》也對管制刑進行了大幅度的修改，增加了可視情況適用的“禁止令”，并將執行方式變更為依法執行社區矯正，使得我國行刑社會化的發展更進一步。《刑法修正案(九)》將數罪并罰的處罰情況予以明確，刑九的修改不僅使得法官在司法實踐中統一認識，更加有利于保護犯罪人的權益，是在立法層面上對管制刑的進一步完善。

(二)管制刑的價值與功能

1.管制刑與刑罰的效益化、輕緩化

刑罰的效益體現著刑罰過程中的價值追求。目前我國對正在予以關押的犯人投入為每人年均1至2萬元，壓力較大。③與其他主刑相比較，管制刑主要是對有犯罪行為的人進行社區矯正，而不是以關押作為刑罰方法，免去了國家進行監獄建設等硬性設施方面的投入，從而達到緩解司法資源供求矛盾的作用。同時，管制刑執行期間可以使他們保持正常的工作和生活，對于維系家庭的完整、社會的穩定具有重要的作用。此外，刑罰朝著輕緩方向發展是社會發展的必然趨勢，刑罰輕緩化的本質是關于刑罰目的的觀念的變革，由過去主張報應刑到現在以李斯特為首的學者們主張的教育刑，教育刑論者主張對犯罪人的改造應通過教育進行，而非一味的懲罰，使其不再具有人身危險性和再犯危險性是刑罰的目的之所在。我國的刑罰一直因較嚴苛而飽受詬病，管制刑符合了以輕緩性為特點的刑罰發展的趨勢，為今后我國刑罰的輕緩化提供了良好的借鑒。

2.管制刑的預防與改造功能

關于刑罰的預防功能，我國習慣于用特殊預防和一般預防的區分方式。具體到管制刑，其特殊預防的功能主要是通過限制犯罪人的活動，規定其報告義務等來降低再次犯罪的可能性。而管制刑的一般預防則體現在它所表現出的威懾性。盡管管制犯的人身自由并沒有被完全剝奪，但在管制刑執行期間，管制犯必須接受監督，受到他人的“有色眼鏡的關注”使得普通群眾能更為直觀的感受到刑罰所帶來的痛苦，從而約束自己的行為。同時管制刑因特殊的執行方法降低了犯罪人刑滿后因與社會脫節而再次誤入歧途的可能性，達到了良好的改造作用。

二、管制刑在適用執行過程中的問題

(一)管制刑適用對象與范圍方面的問題

我國刑法總則第38、39、40、41條分別對管制的期限與執行機關、被管制罪犯的義務與權利、管制期滿解除和管制刑期的計算和折抵作出了相應的規定。從法律條文來看，沒有哪一條對管制刑的適用對象及范圍作出了詳細的規定。遂存在著以下幾點問題：

第一，刑法總則中并未明確區分管制刑的適用對象，缺乏從宏觀上對分則的指導性規定，導致管制刑的適用僅依賴于分則的具體條文。如：對于犯罪情節較為輕、人身危險性較小的未成年犯來說，是否應當宣告管制？對于犯罪情節較輕、主觀惡性較小的過失犯來說，是否應當適用管制？我國現行刑法缺乏對于未成年犯以及過失犯罪適用管制刑的具體規定。

第二，在刑罰分則里規定了拘役刑的法律條文中，有的法律條文也規定了管制刑，但是有的卻沒有，這就限制了管制刑的適用范圍。學者們一般認為，管制和拘役都適用于罪行較輕的犯罪分子，即兩者從社會危險性的角度來看有著較為相似的對象，只是根據犯罪分子的人身危險性來判斷犯罪分子是否達到需要關押的程度，如若其需要關押則適用拘役刑，如若不需要關押的則適用管制刑。因此對那些只規定了拘役而沒有規定管制的罪名來說，在實際適用中可能存在犯罪分子并不需要關押的情況，此時進行“一刀切”不允許對罪犯適用管制刑則顯得不太妥當，也縮小了管制刑的適用范圍。

第三，刑法分則中可適用管制刑的條款太少。我國現行刑法典中規定管制刑的條文有75個，根據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國刑法>確定罪名的規定》、最高人民檢察院《關于適用刑法分則規定的犯罪的罪名的意見》及兩高發布的五個補充規定以及司法解釋，規定管制刑的共120個罪名，約占全部罪名總數的27%。④粗糙的規定已經不能適應現階段我國懲治犯罪與教育罪犯的需要，亦不符合世界主流的趨勢。

第四，管制刑在財產犯罪、侵犯人身權利和民主權利犯罪中適用比例較小，貪污賄賂犯罪、軍人違反職責犯罪、瀆職犯罪中的罪名無一適用管制刑。因此，管制刑有必要擴展相應的范圍，提高管制刑在司法實踐中的適用率。

(二)管制刑的適用內容方面的問題

我國刑法第39條明確規定管制犯在執行管制期間應該嚴格遵守下列規定：(1)遵守法律、行政法規，服從監督；(2)未經執行機關批準，不得行使言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利；(3)按照執行機關規定報告自己的活動情況；(4)遵守執行機關關于會客的規定；(5)離開所居住的市、縣或者遷居，應當報執行機關批準。對于被判處管制刑的犯罪分子，在勞動中應當同工同酬。⑤

與普通公民進行比較，管制犯的人身權利雖然受到了一定的限制，但是這種限制并不明顯。主要有以下幾點問題：第(1)條要求犯罪分子遵守法律法規，但是哪怕是一名普通公民也應遵守類似內容的規定。對于服從監督的規定來說，只要管制犯遵紀守法，那么這條規定就幾乎沒有任何懲罰作用；第(2)條所涉及的這六種權利的行使，即使是普通公民也需要在法律的規定之下行使，缺乏針對性；第(3)條依規報告活動情況，需要報告的活動的范圍以及不按時履行的懲罰后果缺乏具體規定，懲罰性較弱；第(4)條遵守會客規定，但在實際生活中，執行機關無法真正及時的了解犯罪分子的遵守情況。是否遵守一般來源于犯罪分子的匯報，缺乏可行性；第(5)條關于離開、遷居需要報批的規定，與普通公民相比，管制犯多了一個限制條件，即必須經過執行機關的批準。但通常情況下，犯罪分子的要求只要合法都會得到允許。

第39條的五款規定基本上都帶有這種性質，規定并沒有體現出作為一種刑罰應有的懲罰性，無法體現出管制刑作為一種刑罰應具備的價值與功能。

(三)管制刑執行方式方面的問題

我國的管制刑長期處于概括性的階段，在實踐層面一直缺乏具體的規定。刑八公布后，關于我國管制刑執行方式的內容有了一定的具體化的發展，但是經前文所述數據調查，管制刑的適用率仍沒有提高。這說明，管制刑的行刑方式仍存在一定的問題，我國相關法律法規尚處在起步階段。

1.社區矯正存在的問題

刑八頒布實施以后，管制刑行刑方式更加規范，將社區矯正確立為必須予以執行的方式。但我國在社區矯正方面的立法仍存在著很多缺陷，法律制度未能給實踐工作提供保障。管制刑的社區矯正工作是一項復雜的管理工作，需要各學科專業知識兼具的人才能勝任此工作，才能實現適用管制刑的目的，但是現行立法缺乏對于專職人員的考核評估規定。此外管制刑因其特殊的性質，所以最好的方式是引入國外關于行刑社會化的理念，使社會群眾都可以參與到預防與監督犯罪的過程中來，⑥但是，目前社區組織在社區矯正當中缺乏主動的參與，且未能發掘家庭成員參與的重要作用，如：通過親情的優勢促使管制犯更加積極的改過自新，更好的接受教育矯正，但我國在此方面仍幾乎是空白，缺乏細致的規定。

2.禁止令存在的問題

《刑法修正案(八)》第三十八條第二款規定“判處管制的，可以根據犯罪情況，同時禁止犯罪分子在執行期間從事特定活動，進入特定區域、場所，接觸特定的人。”⑦禁止令一般是根據犯罪人的犯罪事實以及人身危險性等犯罪情況，在判處管制時進行綜合考慮，罪犯被有針對性的根據其犯罪情況強制其在管制執行期間內遵循法條所述的禁止規定。如：一名從事食品假冒偽劣的制假賣假的犯罪分子，當其罪行被揭發后，如若未造成重大影響，可在刑罰執行期間禁止其從事生產、銷售食品類商品的活動。但是禁止令作為一項新設立的刑罰執行制度，立法還不完善，實踐中經驗也不夠多，所以暴露出很多問題。

對人身危險性的判斷，是法官宣告禁止令的重要依據。此規定的不足在于沒有具體衡量標準。其次，關于管制犯應遵守禁止令的規定在實際執行過程中可操作性較弱。因為管制犯是否按照禁止令的要求進行活動，執行機關無法及時有效的掌握，禁止令執行機關監管不到位。刑事禁止令所禁止的是進入特定場所，例如學校、娛樂場所等，在執行機關批準管制犯離開原居住地后，其進入新地區的特定場所則處于監管失靈的狀況。而刑事禁止令異地監督制度的空白，導致多地執行機消息傳遞不通暢，使禁止令流于形式。

三、管制刑若干問題的具體完善

(一)擴大管制刑適用對象和范圍

我國現行刑法總則中缺乏對于管制刑適用對象的具體規定，應從以下方面進行相應的完善：一、未成年人犯罪可適用管制刑。未成年人的犯罪動機、起因和所犯罪名與成年人有著很大的不同，其犯罪多集中于盜竊、尋釁滋事等危害較輕的犯罪中，犯罪原因多出于一時沖動，而未成年人年齡較小、易受環境的影響，但也正因為年齡較小，其可塑性較強，易于教育與改造，所以對犯罪情節較輕、主觀惡性不大的未成年犯應當優先適用管制刑，保有其正常學習生活的機會。二、對因過失犯罪的人可以適用管制刑。我國刑法對過失犯罪沒有規定管制刑，但考慮現實情況，過失犯罪的犯罪人主觀上并無大的罪過，只是因為疏忽大意或過于自信而造成了危害結果。因此對過失犯罪中罪行較輕、危害性不大的罪犯，沒有必要對其進行關押，遂可以適用管制刑。

對于管制刑的適用范圍來說：一、應對規定拘役刑的犯罪同時規定管制刑。兩者在罪行輕重程度、社會危害性方面幾乎一致，區別主要在于是否需要關押，以此來看，規定拘役刑的罪名也應同時規定管制刑，在具體適用時，由法官根據具體情況判處合適的刑罰，管制刑也因為其法條可能適用的罪名變多，有更多選擇適用管制刑的機會從而提升其適用率。二、吸納其它符合管制刑適用條件的犯罪。除了對規定拘役刑的犯罪同時規定管制刑外，對其他未規定拘役刑但符合管制刑適用條件的犯罪也應規定適用管制刑，例如：非暴力犯罪、破壞家庭婚姻關系犯罪、知識產權類犯罪、假冒偽劣類犯罪等。這幾類犯罪的犯罪行為容易被基層司法機關和公眾所監控；而犯罪人一般主觀惡性較小，較為容易被管理，或具有公眾危害性，與人民群眾的利益息息相關，在群眾中能夠受到有效控制。因此對上述幾類犯罪在造成社會危害較輕時，應當允許適用管制刑。

(二)調整管制刑適用內容

針對管制刑適用內容的問題，我認為應當刪除較為無用的內容，對于第(1)條中所規定的遵守法律、行政法規，此種實質為公民的基本義務的相關規定無須放在管制刑的立法條文中，也難怪有學者認為，“就現制而言，管制刑與其說體現了刑罰的輕緩化，不如說刑罰由此被虛擬化”。⑧此條文應予以刪除。應予刪除的還有第(2)條所規定的限制政治自由的內容。根據《中華人民共和國集會、游行、示威法》和《新聞出版條例》等法律法規的規定，管制犯作為一般公民也須遵守規定，同時管制刑這項規定與現行刑法中剝奪政治權利的刑罰有重復之處，由于其在現實中也很難執行，故建議刪除。第(3)條中按照執行機關的規定報告自己的活動情況的規定，應予以細化，可增加相應的立法規范：建立相應的懲罰措施，明確活動情況的范疇，例如參加大型文藝活動、宣傳活動等。對于按時報告自己的活動情況并積極參加教育改造活動的管制犯可予以一定的獎勵，如減輕刑期等，對于未按時報告自己活動情況的管制犯進行警告。對于第(4)、(5)條所規定的遵守會客規定、遷居需報告的規定，針對實踐中缺乏可行性的現狀，建立異地聯網監督制度。將各地區的管制犯登記在案，可結合現代科技技術，對其進行一定手環GPS定位追蹤的方式。當管制犯離開此地并報告時，及時借助網絡平臺反饋給遷居地監管部門。針對管制刑所規定的適用內容，如若管制犯不遵守其規定，情節嚴重時，可建立相應的法律制度：規定當犯罪分子故意違反規定、逃避制裁時，執行機關可申請法院改判為剝奪自由的刑種，以示懲罰。對于同工同酬的規定，可以對其附加執行一段義務勞動的時間，以表示對于犯罪的懲處。根據現實情況適當的調整管制刑的適用內容，增強管制刑的懲罰性，是在現行立法背景下，能夠有效提高管制刑適用率的良好方法。

(三)規范管制刑的執行方式

1.社區矯正的完善

我國刑法對管制刑的規定過于抽象，導致管制刑的執行缺乏依據，在實踐中出現落空的情況，所以應盡快出臺相關立法。社區矯正作為一種新興事物，其立法的內容至少應該包括以下幾個方面：一是明確社區矯正監管機關的性質、地位及權責；二是對社區矯正相關部門進行職能細分；三是規范社區矯正相關工作人員的權利義務、考核機制及福利保障；四是明確社區矯正管理辦法和措施，使其能夠井井有條、行之有效；五是規范保障社區矯正對象的權利義務，保證其合法合

理的人身權利。因此，應當對刑法中關于管制刑的規定進行補充和完善，并且制定專門的《社區矯正法》來確定社區矯正工作制度，使其工作有序進行、有法可依，更能有效的提高管制刑在司法審判中的適用率。

2.禁止令的完善

禁止令是法官根據犯罪情況在判處管制刑時予以適用的，對犯罪人的人身危險性作出準確評價是適用禁止令的前提，但現在我國缺乏相關方面的具體規定，遂應制定人身危險性評估細則，人身危險性應從犯罪人的平時表現和犯罪行為以及犯罪后的表現進行綜合衡量，考察其犯罪動機、根據其在犯罪過程中的手段、性質，以及犯罪后的悔罪程度，綜合考慮從而衡量其是否會再次作案。另外，還可以從犯罪分子的個人信息方面進行考量，比如犯罪分子的文化水平、就業狀態、家庭關系等。我們只能給出一些相對合理和規范的評判標準，以避免司法人員主觀任意審判，但保留法官裁量權是必要的。同時，禁止令監管機關力量有限，遂我們應利用互聯網、新媒體等現代技術手段，在社區矯正機構與公眾間建立信息反饋平臺，把公眾納入到監管體系中來，必要時可對參與到禁止令執行的社會公眾予以一定的獎勵，使得形成全民參與的監管格局，這樣才能更有效的發揮禁止令的效能，提高管制刑的實際適用率。

管制刑作為我國唯一限制自由的主刑，符合世界刑罰輕緩化的發展趨勢，有著預防、教育、改造等多方面功能，有著獨特的適用價值和先進性。雖然我國管制刑在立法、司法和執行等方面存在著很多問題，但大多數問題都可以通過完善立法來進行改善的。這是一個需要不斷發現問題、改正問題的過程，我們應當在逐步追求法治化的同時，取長補短，為管制刑的改革與發展開辟道路。

[ 注 釋 ]

①邱興隆，許章潤主編.刑罰學[M].北京：群眾出版社，1988：219-224.

②曾憲義，王利明.刑法[M].北京：中國人民大學出版社，第五版，第176頁.

③閻少華.管制刑研究[M].吉林：吉林人民出版社，2005：149.

④李俊，代勝文.管制刑的立法完善對策[J].法制博覽，2013.11.

⑤《中華人民共和國刑法典》第39條.

⑥高長富.管制刑適用的困境與對策[J].吉首大學學報，2013，34(6).

⑦《中華人民共和國刑法典》第三十八條.

⑧王利榮.也談管制刑適用的法律調整[J].中國刑事法雜志，2000(4).

[ 參 考 文 獻 ]

[1]閻少華.管制刑研究[M].吉林：吉林人民出版社，2005.

[2]邱興隆，許章潤.刑罰學[M].北京：中國政法大學出版社，1999.

[3]曾憲義，王利明.刑法[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[4]李俊，代勝文.管制刑的立法完善對策[J].法制博覽，2013.11.

[5]王利榮.也談管制刑適用的法律調整[J].中國刑事法雜志，2000(4).

[6]高長富.管制刑適用的困境與對策[J].吉首大學學報，2013，34(6).