全國人大常委會法律解釋專門機構設置芻議

王金龍

華東政法大學，上海 200042

我國法律解釋的權力機構是全國人大常委會，目前法律解釋的工作機構是全國人大常委會法工委。根據《立法法》47條第1款前半段規定，“常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案”，全國人大常委會法制工作委員會承擔了法律解釋的草案的研究、起草等工作。我國目前的法律解釋工作并不盡如人意，存在解釋畸少，影響力較低，不能滿足司法需求等缺陷。

不少學者認為應該設立統一釋法機構，但是對如何設置這個統一的釋法機構存在不同看法。陳金釗教授認為，“按照法治國家的習慣做法，我國也應該明確一個解釋機關來負責統一解釋法律。這個機構可以是叫做憲法法院、大法官會議、憲法委員會、相對獨立于法院系統的最高司法院等。從我國目前的實際情況來看，可以考慮由最高法院行使統一的司法解釋權，可責成大法官會議專司統一的法律解釋權。”①王晨光教授則建議將“審查和立法解釋工作相結合，委托人大法律委員會或法工委集中匯總需要進行立法解釋的提案和請求，經整理后送交在人大法工委或常委會中設立的一個常設的專家性法律解釋委員會，由它負責對需要解釋的法律問題提出初步意見，然后報常委會討論決定。”②此外，部分學者關于憲法解釋機構想法也可供借鑒，如有學者認為，“充分挖掘憲法文本當中蘊含的規范資源，將憲法第67條第(1)項的專門授權解釋為允許在全國人大常委會內部設立一個其成員在常委會委員當中選任的專門憲法解釋機構，并賦予該機構獨立且完整的決定權，從而實現立法主體與專門憲法解釋主體在物理形態上的相對分離，也不失為可行之舉。”③

一、法律解釋專門機構的四種設置模式

世界范圍內法律解釋的主體約有三類：立法機關、司法機關、專門的法律解釋機關。基于我國憲法和《立法法》的相關規定，我國法律解釋的權力屬于立法機關，即全國人大常委會。但由于全國人大常委會職能龐雜，仍然需要內設機構的輔助才得以進行。2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，“健全人大組織制度和工作制度，完善人大專門委員會設置，更好發揮其職能作用。”學界已有設立專門的法律解釋機構的建議，但對設置的具體方式存在不同意見。根據我國現有法律機構架構，對法律解釋專門機構的設置，存在四種可能的方案。

第一種模式：維持現有模式，由法制工作委員會負責法律解釋的研究、起草、審議，但基于法制工作委員會工作壓力，在法制工作委員會內部設置一個“法律解釋室”，與其現有的辦公室、研究室、刑法室、民法室等并列，作為法制工作委員會內部職能特定的辦事機構。但是相關法律解釋草案要交憲法和法律委員會審議。第二種模式：在法律委員會下面設置專門的辦事機構，負責法律解釋的研究、起草、審議工作，由憲法和法律委員會負責相關法律解釋草案的審議。第三種模式：維持現有模式，由法制工作委員會負責法律解釋的研究、起草、審議，但基于法制工作委員會工作壓力，在法制工作委員會內部設置一個“法律解釋室”，與其現有的辦公室、研究室、刑法室、民法室等并列，作為法制工作委員會內部職能特定的辦事機構。但是設立專門的法律解釋委員會負責法律解釋草案的審議。第四種模式：設立法律解釋委員會，作為專門的委員會之一，并同時設置相應的專門的辦事機構。但法律解釋委員會究竟是采用由人大代表構成的專門委員會的模式，還是采用全職人員構成的法制工作委員會模式，還是如部分學者建議的“專家性質的”委員會的模式，仍需要討論。目前在全國人大常委會內部有兩種新增機構模式可以考慮，一種是由全職公務員組成的辦事機構模式，可以稱為“法工委模式”，另一種是成員由人大代表充任的專門委員會模式。專門法律解釋機構的設置采取哪種模式為優，需要了解這兩種模式的利弊。

二、“法工委模式”與“專門委員會模式”的比較

法律委員會與法制工作委員會模式兩者差異在于：一是法律地位不同。法律委員會是全國人大的常設工作機構，閉會期間接受全國人大常委會領導；法工委是人大常委會的內設辦事機構。單就人大內部設置的架構來看，人大常委會與各專門委員會之間并不存在上下級關系(至少在開會期間是如此)，閉會期間人大常委會對各專門委員會的“領導”，更近似于“統率”的意思，和某一機構對下設機構、內設機構的領導存在區別。法制工作委員會與法律委員會不同，它僅僅是人大常委會的一個內設辦事機構，與人大常委會存在上下級關系。因此，法律委員會的法律地位要高于法工委。二是組成人員身份不同。法律委員會的成員由同級人大代表組成，其中有相當的委員還是同級人大常委會的委員，多為兼職；法工委的組成形式不是委員制，而是按相應的行政級別由人大常委會任命產生的。其組成人員有的是同級人大代表，多數不是同級人大代表，但是他們都是人大常委會機關的行政工作人員，他們是專職的而不是兼職的。三是工作方式不同。法律委員會采用委員制，由主任委員、副主任委員和委員組成。法律委員會內部各成員之間是平等的關系，在決定相關事項上具有相同的權力。它的本質上“委員制”，集體決定、集體負責。法制工作委員會內部則類似于行政單位，是領導負責。四是法定權限不同。法律委員會的職責是在本級人大及其常委會的領導下，研究、審議和擬訂有關議案等。五是價值取向不同。委員制體現民主精神，有利于反映各方面的意見和集思廣益，也有助于防止和克服舞弊現象。但如果運用不當，也可能出現職責不清，決策遲緩，行動不力等現象。這些弊端也已經體現在現有的專門委員會的工作中。法律工作委員會按照行政機構組織，效率優先。

兩種組織模式各有利弊。專門委員會的組成人員均為人大代表，符合民主等價值。但人大代表目前都為兼職，時間上不能保證。法制工作委員會的模式，則勝在人員均為全職，且專為相應工作設立，在時間和專業性上均有保障。有鑒于此，考慮到法律解釋的工作量，應該設置成員為全職的法律解釋專門機構，或者如果設置專門委員會性質的法律解釋專門機構，要為其配備相應的全職的辦事機構。

三、法律解釋專門機構設置具體建議

法律解釋專門機構的設置，首先要考慮在專門委員會模式和法工委模式之間進行選擇這一問題。如果是在法工委中設立，則相當于認同現有工作模式，不過是做人力上的補充。如果是在常委會下設立，則有兩種設立模式，一種是“法工委模式”，即設置一個與法制工作委員會并列的常設性的辦事機構，專司法律解釋，以應對大量的法律解釋工作。這種設置模式與在法制工作委員會下面假設專門的法律解釋機構并無區別。另外一種則是設置一個專門的委員會，但如果專門委員會成員由人大代表充任，則仍應當配置相應的專門辦事機構；如果不設置配套的專門辦事機構，則恐怕仍要依賴法制工作委員會承擔前期工作。

較為理想的設置模式是設置一個專門的法律解釋委員會，成員由人大代表充任，承擔相應的法律解釋草案的研究、擬訂、審議工作，但是為其配備相應的辦事機構，負責前期的研究、草擬工作。這樣做的理由是：一是符合我國憲法關于法律解釋權的安排，二是抽象解釋具有立法屬性，由立法機關的內設專門機構來進行解釋，具有合理性；三是法律解釋作為與法律具有同等效力的法律文本，不宜由全國人大法工委這樣的工作機構作出，至于人大法工委在法律解釋的起草過程中提供幫助與否，這仍然是人大內部的具體工作機制，最終發布的機構應該是人大常委會下設的專門委員會；四是能較好地結合專門委員會的民主做法，同時避免專門委員會效率低下的問題。此外，從完善人大專門委員會設置的角度來看，這樣做還有一個好處，就是能平衡目前法制工作委員會工作量過多的問題，“適當調整和增加全國人大專門委員會的設置，解決工作量分布不均問題”④。

2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》規定，憲法第七十條第一款中的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”。全國人大常委會法工委主任沈春耀3月11日在回答有關記者提問的時候表示，“黨的十九大明確提出了加強憲法實施和監督，推進合憲性審查，維護憲法權威，也是有利于完善全國人大專門委員會的設置。全國人大專門委員會的設置在憲法第70條第一款中有明確的規定。這個修改內容也有利于加強憲法的實施和監督工作。”⑤據此推斷，將來關于憲法的解釋相關工作將交由憲法和法律委員會承擔。考慮這一人大變革，重新衡量可能性的話，前述方案實現的可能性反而較小。“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”，事實上涵納了“憲法委員會”的想法，其作為專門委員會的定位也接近有關專家建議中的定位。如果憲法解釋相關工作都由憲法和法律委員會承擔，未設置專門的“憲法委員會”，那么獨立設置“法律解釋委員會”的可能性將微乎其微。退而求其次的話，專門在憲法和法律委員會下面設置相應的辦事機構，承擔法律解釋研究、擬訂等工作可能更為務實。

四、結語

隨著我國大規模立法的完成，法律解釋在法律實踐中的功用將日益凸顯。對全國人大常委會法律解釋機構進行完善的迫切性與日俱增。在人大常委會內部設立專門的法律解釋機構是遲早要采取的步驟，但在法律解釋專門機構具體的設置方式上，仍然需要同時考慮我國現有的法律框架和立法實踐的推進，使得新設立的機構能夠與既有機構互相銜接，避免職能沖突或重疊。

[ 注 釋 ]

①陳金釗.法理學[M].北京：北京大學出版社，2010：453.

②王晨光.全國人大常委會立法解釋的程序思考[J].法學，2000(4).

③陳鵬.立法機關解釋憲法的普遍性與中國語境[J].交大法學，2017(3).

④尹中卿.中國人大組織構成和工作制度[M].北京：中國民主法制出版社，2010：103.

⑤《沈春耀：更名后的‘全國人大憲法和法律委員會’有利于加強憲法實施和監督工作》，參見人民政協網相關報道[EB/OL].http：//www.rmzxb.com.cn/c/2018-03-11/1990606.shtml，最后訪問日期，2018年3月16日.