住宅建設用地使用權期滿續期問題

張 潔

西北政法大學民商法學院，陜西 西安 710000

一、我國面臨住宅建設用地使用權到期的嚴峻處境

深圳某商業大廈建設用地使用權在2001年到期，該市政府制定《深圳到期房產續期若干規定》，采用有償使用的原則，按照權威機關公告價格的35%一次性補交剩余年限土地出讓金。[1]不久青島、溫州一批住宅建設用地使用權也相繼出現產權到期問題。這些城市國有建設用地使用權提前到期是政府在《暫行條例》出臺前自行劃定土地出讓年限的結果。2060年之后將會在全國范圍內面臨大批住宅建設用地使用權到期的問題。因此，明確有關住宅建設用地使用權續期規則是當前及未來一段時間應該著重考慮的問題。

二、有關住宅建設用地使用權的現行立法的不足

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(簡稱暫行條例)第十二條首次確定國有土地使用權出讓的最高年限。第四十條明確了土地使用權期限屆滿后，地上物和土地的歸屬主體。在地上物與土地的歸屬關系上我國采用“房地分離”主義原則，地上建筑物歸屬于房屋所有權人，國家無償收回的做法顯失公平，侵害公民合法財產權。《城鎮房地產管理法》明確了國家只能收回土地使用權及有償續期規則，修正了《暫行條例》中側重維護土地所有權人利益的做法，更加注重保護土地使用權人的利益。[2]《物權法》草案對住宅建設用地使用權期滿續期是否有償問題經過再三斟酌，一審稿采取回避態度，二審稿、三審稿支持有償續期，四審稿、五審稿建議國務院對此問題作出具體實施細則，六審稿又刪除此前討論的內容，正式出臺的《物權法》僅規定“自動續期”。[3]現行法律關于住宅建設用地使用權續期規則并無統一的規定，因此，續期是否有償、前提、期限、次數等問題還須進一步明確，“自動續期”規定的具體化無疑成為《民法典》編纂的一大亮點。

三、從比較法的角度觀察住宅建設用地使用權續期規則

我國大陸地區的住宅建設用地使用權與臺灣地區、日本的地上權相似，在建筑物與土地關系問題的理解上都承認二者是分別獨立的不動產物權，在具體制度的構建和完善方面具有借鑒意義。

臺灣《民法典》第839條、840條規定了地上權消滅時地上物的處理辦法。臺灣地上權制度充分考慮當事人的意思，允許當事人約定地上物的歸屬。沒有約定地上物歸屬的，土地所有權人有權購買地上物，但是地上權人有權請求補償，土地所有權人也可以延長地上權期間的方式代替補償。對于地上權的續期期限及補償價格等問題如果協商不成，則當事人可以請求法院作出判決。地上權人也可以在地上權期間屆滿時取回地上物。

日本地上權又稱借地權，日本《物權法》和《借地法》規定地上權期間屆滿，地上權人可以取回地上物，也可以申請續期。土地所有權人拒絕續期的，地上權人可以請求土地所有權人購買地上物。土地所有權人的購買權優先于地上權人的取回權。

從各國地上權制度的規定來看，地上權期間屆滿，以允許續期以發揮物的利用價值最大化為原則，以地上權人取回地上物為例外。相比于臺灣地區地上權的法律規定，日本法律規定的比較宏觀，對時價及補償標準的確定方法沒有具體規定。

四、對《物權法》“自動續期”的理解

續期是否有償問題是學術界討論最激烈的話題，也是老百姓關注最密切的問題。有學者認為“自動續期”應當有償，即繼續繳納土地出讓金。該觀點完全符合法學理論，但卻引發強烈的反對意見。以孫憲忠教授為代表的學者主張自動無償續期，該觀點得到廣泛認可。中國房價不斷攀升，政府將土地使用權高額出讓給開發商，開發商又將該高額費用轉嫁給廣大購房者，使其成為最終的費用承擔者。土地使用權到期后如果需要繼續繳納相關費用，民眾只會覺得自己只是租住了70年的房屋，很難接受這一事實。[4]所以無償續期更符合人民群眾的利益。

其次，學者們對續期前提、期限、次數也進行了討論。有學者認為建筑物存在是住宅建設用地使用權續期的必要前提，有學者認為無論建筑物存在與否都可以進行續期。關于續期期限問題，有學者認為應當是繳納土地使用權出讓金時所包含的期限。楊立新教授認為應該一次性取得永久使用權。[5]對于續期次數而言，有學者認為可以多次續期但有上限。如果允許無數次續期，實質就是土地所有權買賣。[6]有學者認為應該只續期一次，因為住宅可以通過不斷加固、改良等方法一直存續從而不斷續期，這樣就承認了使用權的永久性，違背法學理論上使用權的有期限性。[7]

筆者認為，“自動續期”不等于無償續期。前者強調續期無須履行相關程序，后者強調無須繳納費用即可續期，因此“自動續期”與無償續期是兩個不同的問題，不能混為一談。即使采用有償續期規則，也要準確理解“有償”的內涵。不是只要繳納費用都是有償，只有按照土地出讓金標準繳納費用才屬于有償。象征性收費或者按照其他低標準收費因不符合等價原則而不屬于“有償”，只能算作低償。因此，續期是否有償問題應當分情況處理，既要避免浪費地上物價值，也不能過分加重民眾生存負擔。同時可以借鑒其他國家和地區的做法，允許當事人協商續期費用。

在國家享有土地所有權，城市居民享有住宅建設用地使用權的“二元制”土地結構下，住宅建設用地使用權續期問題歸根到底是一個民法問題，是對用益物權與所有權的認識問題。所有權是無期限物權、完全物權，用益物權是有期限物權、定限物權。因此，住宅建設用地使用權期間屆滿是必然的、合理的。住宅建設用地使用權目的在于保障居民“居者有其屋”，就目前出現的狀況來看，既然是住宅建設用地使用權續期，那么從邏輯上分析應該是地上物存在并具有使用價值。若地上物已不存在則沒有續期必要，比如建筑物因自然災害毀損滅失。筆者認為，若地上物在安全使用年限內因自然災害導致滅失，為保護居民購買房屋的既得利益損失，應當由土地所有權人補償。這樣既有利于保障民生，也符合民法公平原則。根據用益物權的有期限性，那么續期也應當具有相應期限，因此以地上物的安全使用年限為依據確定續期期限，符合利益最大化原則。由于建筑技術的進步，高層建筑模式成為主要居住方式，這也為評估安全使用年限提供了便利，同一時期建設的建筑物安全使用年限相當，所以續期次數限一次為宜。無論是一次性取得永久使用權還是允許多次續期的觀點，都存在混淆土地使用權與所有權區別的嫌疑，都是在變相架空土地所有權。

五、住宅建設用地使用權的具體續期規則

(一)有償續期

根據法律體系解釋，“自動續期”是無須履行相關程序但是應當有償。從立法過程來看，《物權法》最終未規定費用計算方法是因為條件還不成熟，法律的滯后性表明由市場決定費用計算問題更具公平性、合理性。由于目前到期的住宅建設用地使用權期限不一致，因此以法律規定的70年為標準分情況處理比較合理。住宅建設用地使用權續期行為是與原合同內容相同的新法律行為的產生，自然應遵守等價有償的原則，所以，建設用地使用權年限不足70年的，應當按照當時的土地價格補足剩余年限的土地出讓金。70年屆滿之后續期的，原則上允許當事人協商費用。但是考慮到主體的特殊性，當前我國的發展程度及保障民生的目的，為維護穩定的社會秩序，國家可以象征性的收取費用。該費用的計算可以參考當地保障性住房收費標準。如果社會發展到物質財富極大豐富時，國家允許無償使用住宅建設用地使用權也是可以的。如果土地使用權人不愿意續期，則可以由土地所有權人取得地上物并給予補償。土地所有權人取得地上物后可以將其作為保障性住房繼續出租，直到安全使用期限屆滿。

(二)續期前提

地上物存在并具有使用價值是“自動續期”的前提。若地上物滅失，則居民賴以居住的對象不存在，國家保障“居者有其屋”的方式就不再是進行土地使用權續期而是補償。按照當前的法律體系解釋，應有償續期。房屋在土地出讓金包含的土地使用年限內滅失的或者續期后在安全使用期間內滅失的，土地所有人應當補償剩余年限土地使用權價值。

(三)續期期限、次數

應當由評估機構評估地上物的安全使用年限，以安全使用年限與已使用年限的差額年限作為續期期限。因此，只要確定建筑物的安全使用年限，一次續期即可滿足效率、利益最大化，也解決了在不同時期以不同技術建設的建筑物由法律統一規定標準使用年限的不合理問題。

六、結語

正是由于《物權法》一百四十九條的規定過于原則導致在解決實際問題時缺乏可操作性。從住宅建設用地使用權續期前提、期限、次數、有償與否的角度構建具體制度具有可行性。但是如何提高評估機構的專業化水平，如何統一管理住宅建設用地使用權人續期信息，還需要其他制度的配合以保障以上措施得到貫徹落實。因此，本文在保障業主物權，協調國家與人民利益方面具有重要的參考價值，也為《民法典》物權編的編纂貢獻綿薄之力。