黑龍江省養老保險問題調研分析*

劉欣艾 趙陽陽 王 玲 付少靜 李欣妮

東北林業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040

一、黑龍江省養老保險改革實施現狀

2015年1月，國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，我國養老金并軌改革打開了真正實施的局面。黑龍江省的機關事業單位養老保險改革，根據《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》、《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》以及《人力資源社會保障部、財政部關于貫徹落實<國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定>的通知》規定，結合黑龍江省實際情況，制定實施辦法。《實施辦法》規定機關事業單位建立與企業一致的基本養老保險制度，基本養老保險費由單位和個人共同負擔。國家規定，全省機關事業單位約1.7萬名離休人員不納入這次改革的范圍。機關事業單位編制外人員目前大都依法簽訂勞動合同，這部分人員按國家及黑龍江省有關政策規定，應參加企業職工基本養老保險。截至2016年，黑龍江省機關事業單位共計30216個，養老保險改革涉及的人員包括機關事業單位在職和退休人員在內共計約180萬人。

根據黑龍江省機構編制委員會顯示，省直屬各級機關事業單位總計1355個單位。根據劃分標準，其中有643個單位可直接參加機關事業單位養老保險，占總數47.45。依照比例估算，約有14202個單位，涉及85.41萬位機關事業單位職工參與此次的事業單位養老保險制度改革。在進行改革額過程中，黑龍江省機關事業單位養老保險改革工作穩健推進，各單位和部門同心協力促進改革工作的展開。

二、黑龍江省養老金并軌實施存在的問題

(一)參保人滿意度低

我國機關事業單位養老保險改革前的養老金籌集是采取財政撥款的形式，而改革后則采取單位與個人共同繳費的模式。此次機關事業養老保險制度改革是突破了長期以往傳統籌集模式的一項重大制度變革。改革前，機關事業單位的職工不需要自己繳費養老，因此其福利待遇優于企業職工；而改革后，機關事業單位與企業并軌，雖然一定程度上減輕了財政撥款的壓力，但是卻也讓機關事業單位的職工產生了不滿意的現象。由于改革后與改革前所造成的巨大差距，從而使機關事業單位的參保人員內心有了主觀的落差感而產生不平衡，因此加劇了參保人員不滿意的程度。根據“黑龍江省事業單位養老保險制度改革滿意度情況問卷調查”的結果顯示，其中40.85%的被調查者認為改革后的養老保險制度有利于保障他們的利益，5.63%的被調查者認為改革后的養老保險制度不利于保障他們的利益，53.52%的被調查者不清楚是否能保障自己的利益。換句話說，只有不到一半的被調查者對養老保險制度的改革是滿意的。由此，這個結果也從側面表現出，這個機關事業單位養老保險改革確實還有待改善。

(二)養老金并軌加大財政壓力

2015年1月，國務院頒發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，在這之后，各地也根據指導和當地實際情況發布了各自的改革指導意見。2015年10月20日，黑龍江省人民政府發布了《黑龍江機關事業單位工作人員養老保險制度改革實施辦法》，闡述了改革目標和原則、參保范圍、基金籌集、計發辦法、職業年金等具體實施指導和辦法。

1.制度本身的設計需要巨大財政力量的支撐

在基本養老保險基金的籌集上，《辦法》明確規定機關事業單位工作人員實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人按照規定的基數和比例繳納基本養老保險費。其中個人按本人繳費工資基數的8%按月繳費，由單位代扣代繳，全部計入基本養老保險個人賬戶；機關事業單位要按月繳納基本養老保險費。單位繳費基數為本單位參加機關事業單位養老保險工作人員的個人繳費工資基數之和，繳費比例為20%。在建立健全職業年金制度方面，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。職業年金所需費用由單位和個人共同承擔。單位繳費比例為8%，個人繳費比例為4%，個人繳費由單位代扣代繳。由此看來，雖然養老金并軌的大方向是為了更加促進公平，是從當今國內發展現狀出發，但考慮到政策實施進程與實際狀況，隨著改革深入，財政需要負擔機關事業單位的社會統籌基金和機關事業單位的工作人員的職業年金。這相比從前而言，無疑是在一定程度上增加了財政的負擔與壓力。

而另一方面，在基本養老金的計發辦法上，《辦法》指出，在符合本《辦法》規定的基本養老金領取條件基礎上，對于改革前參加工作、改革后退休的人員設立10年過渡期，過渡期內實行新老待遇計發辦法對比，保低限高。過渡期結束后退休的人員執行新辦法。從規定中可以看出，對于這部分在改革前參加工作、在改革后退休的“中人”的養老金，其在改革前未進行繳納部分的養老金也需要全部由財政進行補交，加上這部分“中人”的數量并不渺小，無疑也給財政帶來壓力。就一個省而言，財政壓力都在一定程度上存在，但結合至全國，負擔表現將更加嚴重。

綜合改革規定中的三個方面來看，本次養老金并軌本身的制度設計就需要巨大的財政力量作為支撐，其為財政帶來的壓力也是不容忽視的。

2.實際發展狀況擴大壓力負擔

從“闖關東”到“逃離東北”，黑龍江面臨著人才流失與經濟下行的危機。加之一直以來，東北地區的國營化經濟比重都占據比較高的水平，所謂體制內貫徹多年的獨生子女政策和在此影響下形成的生育觀念，造成了黑龍江的人口危機和老齡化問題。黑龍江這樣的經濟發展狀況和人口結構狀態，一定程度上也使財政壓力負擔進一步擴大。

2017年2月22日，國家統計局發布了31個省份2016年的生產總值(GDP)數據，數據顯示，黑龍江2016年GDP總量為15386.09億元，排名第21位，可見黑龍江經濟發展水平居于全國中后位；其GDP增速為6.1%，排名第29位，尤其需要提到的，黑龍江與山西和遼寧三省的GDP增速低于全國水平。綜合二者來看，黑龍江的經濟發展是處于不利狀態的。

另一方面，黑龍江近年來的老齡化也愈加嚴重。根據黑龍江統計局發布的新形勢下我省人口老齡化問題分析研究，自2005年黑龍江省全面進入老齡化社會以來，黑龍江老齡化進程體現為以下特征：速度快、規模大、時間短、勢頭猛。綜合來看，黑龍江老年人口數量和所占比重將逐年提高，老齡化的勢頭仍很強勁。且根據其做出的全省人口老齡化趨勢預測，預測結果為2030年，65歲及以上人口總量將增加，同時老年撫養比將以每十年翻倍的趨勢迅速上升。可見，黑龍江面臨著巨大的養老壓力。

結合以上資料所體現出來的兩個方面，人才流失與經濟下行的惡性循環，加上難以化解的老齡化危機，更加擴大了黑龍江省養老金的財政負擔與壓力。

綜合上述兩個方面，制度本身設計中所存在的財政支撐需要以及現存實際經濟發展不良狀態和人口撫養負擔在面臨養老金并軌的事實面前，更加凸顯了改革所帶來的財政壓力擴大現實。2017年11月，人力資源社會保障部發布《中國社會保險年度發展報告2016》，報告顯示，有13個統計地區養老保險基金累計結余的可支付月數已不足1年，而黑龍江省的累計結余已為負數，赤字232億元。這樣的養老保險財政實況與前文提到的養老金并軌所帶來的財政壓力以及黑龍江省本身所面對的經濟困境和養老壓力相結合，對于黑龍江養老保險事業的平穩發展構成了巨大威脅，如何化解這一危機，應予以重視并進行深入探討。

(三)利益不平衡問題

1.職業年金引發的公平問題

我國的職業年金制度，一般是指除國家強制實施的基本社會養老保險之外的補充養老保險制度。我國之所以建立職業年金，目的是為了提高員工退休之后的養老金保障水平，激勵員工的工作熱情以及資源的有效配置。自實施以來，職業年金為企業和單位做出了很大貢獻，但不可忽視的是也帶來了許多問題。如孔子所說：“不患寡而患不均”，而在職業年金實施的過程中，企業職工和機關事業單位員工在年金的具體策略有所不同導致一系列的不平衡不充分問題。有學者稱，機關事業單位人員不用繳或者少繳，但退休后得到的卻是每月繳費占收入28%的企業職工人員，這種雙軌制簡直就是隱形的劫富濟貧。不管是企業年金還是職業年金，都屬于補充養老保險制度，在管理方面，職業年金具有國家強制性，機關事業單位的年金實施執行可以得到保障，而在企業年金中，因其具有自愿性，所以很多企業人員的企業年金都無法得到保障。特別是一些微小型企業，企業的維持都存在很大困難，企業年金的實施根本不現實。

2.中人的利益難以保障

在2015年公布的《決定》中，本次改革時間從2014年10月1日起，根據并軌的時間前后，涉及到中人，老人，新人的問題。中人一般是指在本單位建立職業年金之前已經在單位工作的員工。對于年輕職工相對來說還好，可一些年齡大的職工，由于年金繳費時間短，所以在退休后發現得到的退休金少之又少，而國家對于中人的補償措施還明顯不夠，對于中人來說職業年金存在不公平問題。

(四)缺乏有效銜接制度，關系接續障礙突出

養老保險制度改革，是為了改變養老”雙軌制”現狀，其重要的衍生意義之一是促進人才的合理流動，推動形成能進能出的用人機制。目前的實際情況，黑龍江省編制管理缺乏規范，事業單位編制設置不合理，數量超負荷，部分單位存在嚴重超編現象，這就使改革推行的實際情況變得更加復雜，阻礙了黑龍江省事業單位的改革的進程。

另外一個實際的問題是，機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬運行，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。如果參保人員跨統籌范圍流動或從事業單位流動到企業，由于事業單位人員養老制度與企業職工養老制度仍有較大差距，事業單位退休職工養老金仍高于企業退休職工養老金，加之省內各地區養老待遇的差異，事業單位人員的流動必定會使其養老保障權益受到損害，即使是在省內各市區事業單位之間流動，相關養老權益也將受到一定影響，這就給事業單位工作人員向企業及基層地區流動造成了困難，從而影響了人才地順利流動。

三、黑龍江省養老金并軌實施存在問題的對策

(一)加速經濟轉型，提升經濟發展水平

東北地區作為老工業基地曾取得過豐碩的經濟成果，而隨著現代化的進程和自然資源的減少，東北地區的經濟發展也面臨著危機。近年來，黑龍江省在經濟轉型、發展經濟方面也做了很多努力，取得了一定成果。人民智庫通過《黑龍江統計年鑒2016》等公開統計數據，對黑龍江省13地市的經濟轉型能力進行了測算。其中哈爾濱、伊春綜合得分排名較高，這與地方較高的知識存量、勞動生產率緊密相關。盡管已經取得了眾多成果，但就前文提到的壓力與財政狀況而言，這還遠遠不夠。因此要繼續進行經濟探索，在保持目前發展態勢的基礎上貫徹“綠色、協調、健康、發展、共享”的發展理念，探索出一條立足本省實際的健康發展之路。要在國家總體政策指導下，將發展和創新的理念融入到經濟發展過程的始終，同時要實行相關政策留住人才、吸引人才，以在實現長遠可持續發展的基礎上為解決當前所面臨的財政壓力和負擔助力。

(二)發揮國家對地方財政的支持作用，推進養老保險全國統籌

根據國務院頒發的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，可見財政壓力是本身就存在于制度設計之中的，因而可以說這樣的財政壓力實際是全國性的，只是針對不同省市的經濟發展狀況，其壓力大小之表現會有所區別。而黑龍江省恰好就屬于那個壓力表現明顯的地區。因此，發揮中央財政對地方的支持作用顯得更加必要。在中央財政體系中有一項財政收支方法叫“轉移支付”，根據中華人民共和國財務部發布的2016年中央對地方轉移支付執行數匯總，黑龍江2016年接受了中央政府2600多億人民幣的轉移支付。這對于減小黑龍江面臨的養老保險危機起到了很大的支持作用。

然而，也有很多省市的養老保險存在結余，2016年中國社會保險發展報告顯示養老保險累計結余過千億的9個省份，占到了3萬多億結余中的三分之二，剩下的23個省級統籌單位一共才結余1萬億。可見實現養老保險全國統籌對于解決這一全國性問題顯得尤其必要。十九大報告提出，要盡快實現養老保險全國統籌，穩步提高其他險種統籌層次，緩解地區間基金收支矛盾。這不僅有助于地方養老保險財政危機的解決，更為面對全國性養老保險困境提供了巨大支持。

養老金并軌壓力與黑龍江省本身的實際發展狀態相結合，構成了黑龍江省在面對機關事業單位工作人員養老保險制度改革的巨大財政壓力，要解決這一問題，還需從中央及地方各個方面進行深入探討。除上述所陳述的有關地方經濟轉型和發揮國家支持和統籌力量的措施之外，還應在促進養老保險基金投資和增值，推動事業單位資金籌措政策的研討和實施等。結合地方與國家的綜合努力，改善黑龍江省實際發展不良背景下的養老金改革所帶來的財政壓力問題。

(三)建立合理的中人補償政策

對于國家來說，應該建立更加完善的法律法規，從而去更好的補償中人的利益，除此之外還可以加大財政支持，為中人補償政策提供相應資金。并且單位也應建立補償中人的分配體系，方案應考慮中人，新人，老人三方利益，切實考慮中人的貢獻予以補償，對于貢獻大的人，可以相應補償更多。充分征求員工建議，對于退休年限較短的員工，可以適當提高她們的補償力度，對于那些退休年限較長的，我們可以減少補償力度，具體問題具體分析，切實保護每一層次員工利益問題。

(四)建立健全公平的，合理的職業年金制度

根據職業年金的問題我們可以看出，職業年金由于國家強制性特征，因此職工權益容易得到保障，而企業年金因其自愿性，使得它的主觀能動性相對較大，企業管理者根據企業發展去具體實施，當企業發展停滯和利潤減少時，可能就會終止企業年金或者減少年金，很多企業員工利益得不到保障。并且在繳費方面，也存在很大的變動性，沒有具體的繳費標準，因此就造成了養老金不公的問題。對于這一問題，需要國家，企業和相關部門一起努力，建立完善的職業年金制度。可以加大財政扶持力度，并且引導企業建立更多的企業建立完備的企業年金制度，使得企業年金和職業年金制度齊頭并進，逐步實現養老金發放的相對公平。

(五)完善關系續接相關制度，建立健全經辦管理體系與信息系統

制度是改革的根本保障。不斷完善制度供給，因此，要盡快制定出有針對性的事業單位社會保險制度法規，又或者出臺專門的事業單位工作人員養老保險管理條例，從制定單項法規入手，進一步明確事業養老保險的原則、目的、以及權利和義務等，破解當前工作中存在的一些困難和問題；對于養老關系轉接，建議用待遇領取地原則取代現行的就業地原則。

同時，建議在同一社會保險管理局下設專職經辦機關事業單位養老保險的內設機構。除此之外，制定統一標準的計算機信息系統網絡、系統軟件和應用軟件等，嚴格執行統一標準建設系統。統一到省級管理省內機關事業單位參保信息，按照統一標準盡快將各地自行開發運行的相關事業單位的養老保險信息數據系統轉化為新的統一標準的系統。

四、事業單位養老保險改革后的立法建議

(一)立法的必要性

截至目前，我國已有27個省份公布并落實了地方養老保險實施方案，其中更是有19個省份細化明確了中人及十年過渡期。黑龍江也是位于推進改革進程的前列。但是，在養老金并軌改革后，養老保險制度依然沒有統一明確的法律條文對其進行規范。原有的《中華人民共和國社會保險法》更是嚴重具有滯后性，與改革后的政策矛盾重重。在此背景下，更沒有針對事業單位養老保險制度改革的法規細則，導致這項改革主要是由各地方制定不同的實施辦法或意見來推進的。根據《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》、《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》和《人力資源社會保障部、財政部關于貫徹落實的通知》，結合黑龍江省實際，2015年黑龍江省政府出臺了《黑龍江省機關事業單位工作人員養老保險制度改革實施辦法》。但是由于立法滯后，缺乏法律依據，導致實施意見、辦法等缺少基礎。而且事業單位養老金并軌改革是針對實施多年的傳統養老制度，僅僅依靠各級行政部門的一些政策來推進，缺乏法律這只強有力的大手來進行約束，會導致阻力大且不規范。

有些學者認為，出臺、修改法律是既困難又麻煩的事，要通過全國人大的表決通過。可是在筆者看來，改革就是一個艱難的過程，猶如十月懷胎分娩。不能因為艱難痛苦，我們就不去做這件事。尤其是在我國當下，已經出現了民眾信訪不信法的情形。而在十九大上，習近平總書記已經強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。由此可見，立法是具有必要性的，有法可依則是我們共同奮斗的目標。養老保險改革，是關乎勞動者切身利益的事。在養老金并軌后，制定有關的法律規范，才是使勞動者退休生活有保障，使社會和諧穩定的長遠辦法。

(二)具體立法建議

2017年第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國民法總則》。2018年第十三屆全國人大第一次會議表決通過了中華人民共和國憲法修正案。民法總則的出臺以及憲法的修正，已經明確了我們正處于改革的階段，處于社會發展的過渡期。2010年10月28日通過的《中華人民共和國社會保險法》，是我國社會保險新體制得到進一步完善的標志。同時，它也是一部法律，其效力是高于行政法規、地方性法規和規章的。而在這樣的改革大背景下，我國的社會保險法卻未能跟上時代的步伐，也是不利于勞動者權益保護的。所以，筆者建議在《中華人民共和國社會保險法》的基礎上進行修改。以下是參考建議：

1.統一養老保險人員范圍

《中華人民共和國社會保險法》第十條“職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費。公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定。”改革過后，參照公務員法管理的工作人員，也就是本文中所提到的事業單位工作人員，筆者認為，既然現在的大趨勢是養老保險三方面并軌，那么理應把事業單位編內人員歸入社會保險法中養老保險的人員范圍。

2.統一機關事業單位個人繳費工資基數

3.云南、浙江、湖南、北京、遼寧、黑龍江、天津、山西等地均明確，機關單位個人繳費工資基數包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統一的津貼補貼、規范后的津貼補貼、年終一次性獎金。統一繳費工資基數便于單位與個人的計算與繳費，有利于政策更好的落實。而上述標準筆者認為可以歸入社會保險法，用以作為機關事業單位個人繳費的工資基數的標準。