農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟規(guī)范與機(jī)制完善研究*
——以安徽省農(nóng)村地區(qū)為例

曲長治 劉潤晗 陳羽佳 蔡汪瀅 王夢飛

合肥工業(yè)大學(xué)，安徽 合肥 230061

一、農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟制度概況

環(huán)境公益訴訟是指由自然人、政府組織、法人、非政府組織作為訴訟主體，在公共利益特別是環(huán)境權(quán)受到侵犯時向法院提起的訴訟。法律為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境公共利益的目的，特別允許公民、團(tuán)體、政府組織作為主體，在因?yàn)楣矙?quán)力機(jī)構(gòu)如行政機(jī)關(guān)或者公司、企業(yè)、其他組織、個人的行動原因造成農(nóng)村環(huán)境損害時向法院提起訴訟。環(huán)境公益訴訟是處在私益訴訟對立面的一種公益訴訟，它在現(xiàn)代社會當(dāng)中既代表著一種國家的政治意愿，與此同時也作為一個國家公民的共同行為的一部分。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境危害現(xiàn)象或可能造成環(huán)境損害的危險性時，通過環(huán)境民事公益訴訟制度可以以法律規(guī)定為依據(jù)，對于破壞環(huán)境或者對環(huán)境產(chǎn)生危害性的行為予以制止和懲罰，通過追究生態(tài)環(huán)境破壞者民事責(zé)任的方式，來達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的目的。

二、以安徽省農(nóng)村地區(qū)為例的農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟制度調(diào)研

通過大量的查閱文獻(xiàn)資料，在充分了解了當(dāng)今中國環(huán)境民事公益訴訟制度的體系框架和當(dāng)今中國農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟大背景的前提之下，為了更全面也更加直觀的研究中國農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)狀以及其存在的問題，我們利用手中的資源，以安徽省農(nóng)村地區(qū)為例，采用問卷與走訪結(jié)合的方式，進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)查并獲得了大量寶貴的數(shù)據(jù)資料。

首先，我們面向安徽省農(nóng)村地區(qū)的居民以及從事環(huán)境民事公益訴訟工作的有關(guān)人員，通過在線上與線下發(fā)放問卷的形式展開了初步的調(diào)查。問卷從四個邏輯維度進(jìn)行了客觀全面的布局，分別探究了農(nóng)村地區(qū)環(huán)境民事公益訴訟的必要性、普遍性和有效性等三個方面，并探討了現(xiàn)有制度有哪些應(yīng)該被改進(jìn)的問題。

經(jīng)過我們的統(tǒng)計(jì)，在有效回收的數(shù)百份問卷中，有將近八成的受訪者表示曾經(jīng)遭遇或者正在遭受環(huán)境問題的困擾，這與我國目前環(huán)境問題的狀況較吻合，并且這其中百分之九十以上的受訪者都表示愿意或已經(jīng)采取了相應(yīng)的措施以解決他們所遭受的環(huán)境問題，然而通過進(jìn)一步的問卷分析，我們發(fā)現(xiàn)在這個群體當(dāng)中，僅有不到百分之二十的受訪者選擇了采用法律武器或走法律途徑來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，而明確表示希望通過環(huán)境民事公益訴訟的途徑來解決問題的受訪者則更少。

接下來，我們一行人前往了安徽省長豐縣人民法院，希望在那里能夠更深層次的了解農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟的癥結(jié)所在。

通過交談，我們從法院工作人員那里了解到，長豐縣人民法院近幾年從未接到過一起環(huán)境民事公益訴訟案件，與環(huán)境有關(guān)的案件多為行政訴訟，即由長豐縣環(huán)保局直接向人民法院提起的訴訟。當(dāng)我們談到為什么農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟的案件如此之少時，法院的工作人員向我們說道，第一方面的原因是訴訟的主體限制，雖然近年來訴訟的主體已經(jīng)擴(kuò)大，但是在與農(nóng)村環(huán)境適應(yīng)方面依舊存在著一些問題。其次就是農(nóng)村地區(qū)居民自身這一方面的意識也比較薄弱，環(huán)境民事公益訴訟的方式很難成為人民普遍認(rèn)同的維權(quán)手段。

三、中外農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟制度之比較

我國的“環(huán)境民事公益訴訟”雖然是在借鑒美國的“公民訴訟”的基礎(chǔ)上設(shè)立的，但是從設(shè)立之初就因?yàn)闆]有明確定義的概念、以及雖具立法上的相關(guān)法條規(guī)定但形式上仍較為模糊、內(nèi)涵上較為簡單，與相對來說起步較早、體系較為完備、內(nèi)容模式固定、制定技術(shù)較為諳熟的美國公益訴訟還是有較大差距的。

在美國的“公民訴訟”設(shè)立之初，就是基于對高度自由民主的權(quán)力的憧憬和肯定，著眼于每個美國公民的切身利益，借助公民在普通生活里與政府進(jìn)行訴求互動的機(jī)會，鼓勵民眾發(fā)揮保障權(quán)利、爭取利益平衡、參與法律適用的積極性，取最本質(zhì)的訴訟主體即“公民”之意。而中國的環(huán)境公益民事訴訟，仍然是在強(qiáng)調(diào)大陸法系一貫的職權(quán)主義和政府全能主義基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)為了維護(hù)國家集體榮譽(yù)而對破壞環(huán)境的行為進(jìn)行訴訟，以達(dá)到維護(hù)社會公共利益的目的。

在中國，將法治人文關(guān)懷延伸至公共利益范疇，而不只拘泥于糾結(jié)個人的權(quán)利到底被侵害了多少、而侵害的部分又救濟(jì)補(bǔ)償了多少，更是指如何使法律更好的服務(wù)于無定型的大多數(shù)人與集體利益。

反觀美國直接以“公民”為稱謂，可直接聯(lián)想到1970年，美國學(xué)者約瑟夫·薩克斯教授在伊利諾斯州中央鐵路訴伊利諾斯州一案中提到的“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產(chǎn)”而將環(huán)境權(quán)視為公民基本權(quán)利，同時獨(dú)特的公益性質(zhì)有別于那些爭議雙方以個人身份通過傳統(tǒng)私法的訴訟模式參加的法律救濟(jì)，更是使訴訟主體權(quán)利意識充分覺醒，使他們意識到以法律為武器，通過公民訴訟幫助社會弱勢群體，已達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會公平與正義的法治精神與理念的目的。

在針對我國環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的各種觀點(diǎn)進(jìn)行利弊分析的基礎(chǔ)上，以美國為例，我們簡單進(jìn)行了對環(huán)境民事公益訴訟原告資格的域外考察。結(jié)合目前我國在司法實(shí)踐中所涉及到的經(jīng)典案例，我國環(huán)境民事公益訴訟的原告主體可以大致的歸納為以下四類，分別是：檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門、環(huán)保民間組織和公民個人。但在本課題組看來，這四類主體都存在著一定的適格缺陷：

首先是檢察機(jī)關(guān)。目前的《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》中并未明確規(guī)定其在訴環(huán)境民事公益訴訟中可以作為直接原告進(jìn)行起訴，雖然檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力的強(qiáng)制性和物質(zhì)條件等方面的優(yōu)勢我們不可忽略，但是檢察機(jī)關(guān)既然作為法律監(jiān)督者，又是國家公權(quán)力層面的操作者，一旦作為原告轉(zhuǎn)變成為公益訴訟的原告，則會變成接受法院審判的適用法律者，不僅與檢察院權(quán)力定位產(chǎn)生沖突，其“多重身份”還會對傳統(tǒng)意義上的訴訟法程序造成破壞。

其次是環(huán)保部門。在處理環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)保部門作為原告提起訴訟所具專業(yè)化水平毋庸置疑，但是一旦涉及了訴訟程序，擁有了訴訟權(quán)利的原告就會利用司法為本應(yīng)其承擔(dān)責(zé)任的破壞環(huán)境的行為進(jìn)行開脫，這種“自己訴訟自己”、“自己舉證自己”的行為不利于其盡到應(yīng)有的積極行使公權(quán)力的責(zé)任和義務(wù)，給環(huán)保部門在執(zhí)法過程中偷懶懈怠提供了可乘之機(jī)。尤其是在農(nóng)村地區(qū)法治思維較為薄弱的地方，一旦讓不用考慮執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的環(huán)保部門成為了訴訟主體，連自我檢查、對外監(jiān)督都做不到，又怎能維護(hù)公益訴訟中群眾和集體的利益呢

再次是民間環(huán)境組織。隨著社會大環(huán)境下對環(huán)境保護(hù)的重視的提高和公民意識的覺醒，越來越多的非政府組織和環(huán)保團(tuán)體都在環(huán)境民事公益訴訟中起到了越來越多的作用。但因?yàn)橄忍烊鄙俜ǘ◤?qiáng)制力的缺陷，且均由愛好環(huán)保的農(nóng)村居民自發(fā)組成，組織機(jī)構(gòu)較為零散難成穩(wěn)定體系，雖在積極性和靈活涉訴性上有著部分優(yōu)勢，但實(shí)際發(fā)展情況仍不容樂觀。且農(nóng)村地區(qū)環(huán)保組織的自發(fā)性導(dǎo)致了其人員設(shè)置確實(shí)缺少專業(yè)化和高職業(yè)化的法律人員，同時在不加制約的前提下，極易開展低質(zhì)量的訴訟泛濫，不利于從根本上保障環(huán)境民事公益訴訟的質(zhì)量和訴訟成效。

最后是公民個人。根據(jù)傳統(tǒng)訴權(quán)理論，公民個人因?yàn)樵诃h(huán)境污染事件中直接受到了侵害受害者是具有合理的訴權(quán)去爭取救濟(jì)的。

本課題組認(rèn)為，我國在當(dāng)前階段并未將公民個人賦予原告主體的資格，是在深入考慮一下三個方面而做出的決定：一是從訴訟能力的角度來說，公民個人的訴訟能力較為有限。尤其是在農(nóng)村地區(qū)差異更為明顯。如果真的讓農(nóng)民個體憑借一己之力試圖與污染環(huán)境的大中型企業(yè)法人對簿公堂，這場訴訟往往不能達(dá)到預(yù)期捍衛(wèi)權(quán)利申訴正義的目的。

二是個人訴訟成本過高。因?yàn)榄h(huán)境民事訴訟本身因?yàn)樯婕暗膶I(yè)性質(zhì)較強(qiáng)且案件性質(zhì)特殊，收集證據(jù)、舉證程序都較為困難和繁瑣，考慮到訴訟雙方不對等的主體身份，一旦環(huán)境民事公益訴訟的程序持續(xù)時間過長，將導(dǎo)致給本來就權(quán)利受損的農(nóng)民帶來雪上加霜的人力物力財力負(fù)擔(dān)，長此以往，收不到訴訟成效反饋的農(nóng)民更會對法律產(chǎn)生反感甚至是厭惡的情緒，更加不利于農(nóng)民這一群體認(rèn)可法律服從法律的意識提升。

三是可能會導(dǎo)致的濫訴現(xiàn)象。因?yàn)橐坏╅T檻放寬到我們每個都可能存在被侵害的公民個體上，且在現(xiàn)在立法和司法實(shí)踐活動中判斷侵犯權(quán)利和救濟(jì)方式不明晰的情況下，很有可能造成公民尤其是農(nóng)民濫用訴訟權(quán)、浪費(fèi)原來就不充分且不平衡的農(nóng)村司法資源的局面。因此，就目前我國的整體司法環(huán)境來看，該制度的操作性缺乏一定的基礎(chǔ)。

而在對環(huán)境民事公益訴訟原告資格進(jìn)行域外考察的過程中本課題組發(fā)現(xiàn)，“任何人”和“任何公民”才是美國的公民訴訟條款中對于原告的規(guī)定，這與中國環(huán)境公益訴訟的原告主體資格是明顯存在區(qū)別的，從這個角度來說，環(huán)境公益訴訟的原告范圍在美國本土的制度之下是極其廣泛而且相當(dāng)明確的。在美國社會具有獨(dú)立法律地位的基金會、組織、團(tuán)體、個人、公司以及公權(quán)力機(jī)構(gòu)等都可作為環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體。由此看出，雖然我們都可以形象化的把我國和美國的公益訴訟原告資格比作是“多元化主體資格”，但實(shí)際上分析二者具有巨大的差別。

中國的“多元化”指的是適格主體的類型多樣，享有的主體不僅包括公民，還包括法人及其他組織；而因?yàn)槊绹恢币詠沓缟忻裰髯杂桑绹说拿癖娨庾R和法律意識深厚，導(dǎo)致經(jīng)過美國歷史上很多因?yàn)榄h(huán)境問題影響到美國民眾生活質(zhì)量的影響惡劣的重大事件的發(fā)生，美國民眾越發(fā)熱衷于投身到反對污染的現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)運(yùn)動中去。

四、完善農(nóng)村公益訴訟的探究

近年來，農(nóng)村環(huán)境污染的嚴(yán)峻性以及農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管與打擊違法排污秸稈焚燒等環(huán)境污染事件損害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，完善農(nóng)村公益制度可以更好地維護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的人身和財產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)農(nóng)村公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀以及農(nóng)村公益訴訟所具有特殊性，我國農(nóng)村公益訴訟制度主要可以總結(jié)為兩個問題：第一、原告訴訟主體資格范圍小且積極性低。第二、配套制度不完善。因此，對完善農(nóng)村公益訴訟制度的探究應(yīng)當(dāng)從這兩個方面著手進(jìn)行探究。

首先是擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體資格范圍，這里我們主要談村委會的訴訟主體資格。

村民委員會是中國大陸地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的行政村的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會的性質(zhì)村民自治決定了其對農(nóng)村環(huán)境問題的責(zé)無旁貸，利益相關(guān)。由選舉產(chǎn)生的過程也更好的將具有分散利益的農(nóng)民連成一體并得到其信服。村民委員會作為原告主體，具有訴訟權(quán)利的同時也有維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，以解決農(nóng)民厭訴或者“搭便車”的思想導(dǎo)致的規(guī)避訴訟的現(xiàn)象。村民的監(jiān)督和自身利益的相關(guān)性也能更好的解決村民委員會怠于行使權(quán)利的問題。

其次是完善相關(guān)法律規(guī)定。

在訴訟費(fèi)用方面，目前環(huán)保組織面臨的最大問題就是訴訟費(fèi)用問題，農(nóng)村地區(qū)無論是農(nóng)民個體、村民委員會還是民間環(huán)保組織或是其他原告，高額的訴訟費(fèi)用都是無法回避的問題。對于這些費(fèi)用，首先法律上應(yīng)明確環(huán)境公益訴訟被告方賠償范圍。在被告方敗訴的情況下追索相關(guān)訴訟費(fèi)用，并明確規(guī)定所得賠償適用范圍。另一方面國家建立專項(xiàng)基金以便為缺少資金支持的社會組織和村委會等原告方預(yù)先提供資金支持。基金可來源于行政處罰，社會捐贈。或者借鑒美國環(huán)境超級基金制度，從排污企業(yè)征收專門費(fèi)用作為環(huán)境基金。

在舉證責(zé)任方面，由于我國環(huán)境公益訴訟制度仍在逐步實(shí)踐階段，因此對環(huán)境公益訴訟中舉證責(zé)任分配的規(guī)定還存在空白。“誰主張，誰舉證”的分配方式如果在環(huán)境公益訴訟中仍然被采用，那么在農(nóng)村環(huán)境公益訴訟中處于弱勢方的農(nóng)民、村委會及其他原告主體就會陷入舉證難、立案難、勝訴難的境地。為了防止因舉證困難而維權(quán)失敗，我國應(yīng)當(dāng)建立舉證責(zé)任倒置的舉證制度。或者借鑒印度、美國等國家的制度，由原告方向法院進(jìn)行申請，請求賦予其在環(huán)境公益訴訟中享有一定范圍的調(diào)查權(quán)以減輕舉證壓力。