淺談反壟斷法經營者承諾制度的完善

張凱淞

大連財經學院，遼寧 大連 116000

一、經營者承諾制度概述

(一)經營者承諾制度的概念

《反壟斷法》第四十五條規定：“對反壟斷執法機構調査的涉嫌壟斷行為，被調查的經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內采取具體措施消除該行為后果的。反壟斷執法機構可以決定中止調查。中止調查的決定應當載明被調查的經營者承諾的具體內容。

(二)經營者承諾制度的價值

法的價值是行為主體與法律之間的特定關系，標志著法律所追求的目標。經營者承諾制度的價值就在于追求效率、自由和公平[1]。

1.效率

經營者承諾制度的制定目的在于其能夠節約執法機關的執法資源，提高執法人員的工作效率。所以，效率自然就是經營者承諾制度的核心價值。在反壟斷法經營者承諾制度中，短期日時效主義、事實和證據的確認機制、承諾決定的執行機制等內容都充分得體現了其效率價值。在執法機構對涉嫌壟斷行為的經營者開展調查之前，被調查者有權與執法人員進行溝通，并做出承諾，在約定期限內停止違法的壟斷行為，保護市場公平競爭。執法人員就可以終止調查，從而提高了執法機構的行政效率。

2.自由

自由是法治社會的核心價值，是法律發展的指導精神和衡量標準。執法機關在處理壟斷案件時，執法人員和被調查者依據承諾制度的規定，簽訂承諾契約并最終達成和解的執法方式就體現了法的自由價值。反壟斷執法機構決定中止調查，監督經營者在承諾期限內停止壟斷行為、消除壟斷嫌疑、切實履行承諾后，可終止對該案的調查。期間，被調查者仍可以繼續自己的經營活動，彌補了傳統反壟斷執法程序帶來的負面效果。反壟斷執法機構也可以提高效率，處理更多的案件。

3.公平

反壟斷法的設立宗旨并不僅僅在于對實行壟斷行為的經營者作出懲罰而是為了制止壟斷行為的發生，保護市場的公平競爭。經營者承諾制度中賦予了被調查者與執法機構就爭議問題進行平等協商、并做出承諾的權利。既實現了兩者之間的公平，也防止了出現執法人員權力濫用的情況，為執法機構處理壟斷問題提供了一個更加完善的途徑。

二、我國現階段的經營者承諾制度的分析

(一)經營者承諾制度的立法現狀

我國國務院法制局于1987年成立反壟斷法起草小組，到2008年正式頒布反壟斷法，經歷了一個十分艱辛的過程。反壟斷法的頒布體現了我國市場經濟建設的巨大進步，是中國經濟體制改革的里程碑。但是，所有制度的從建立到完善，都是一個循序漸進的過程，舊制度的缺點會慢慢暴露出來，而在彌補這些缺點的過程中，新制度應運而生。反壟斷法也不例外，經營者承諾制度就是為了彌補我國反壟斷法執法制度的不足之處而設立的。

(二)經營者承諾制度存在的問題

1.反壟斷法經營者承諾制度適用范圍及條件存在不確定性[3]

(1)適用條件不明

在反壟斷執法機關對涉嫌壟斷行為的經營者進行調查時，被調查者在所承諾的合理期限內停止壟斷行為、消除壟斷行為的負面影響，執法機關就可以終止調查。但該規定貌似是說明只要開展反壟斷案件的調查就可以啟動承諾程序和啟動后的結果，但是對于執法機構的調查進行到何種程度沒有明確的規定。這樣就會加大執法人員的執法難度，所以應該明確適用條件，保障執法效率。

(2)適用范圍不清

并不是所有反壟斷案件都適合用經營者承諾制度來解決，很多國家都對承諾制度的適用范圍進行了明確的限制。而我國《反壟斷法》第45條僅僅說明了經營者承諾制度的概念內容及執法程序，沒有明確指出適用范圍，導致反壟斷承諾制度適用范圍過模糊不清，好像所有的壟斷行為都可以使用承諾制度。在這種情況下容易導致某些涉嫌壟斷行為的經營者為逃避法律責任而利用法律的漏洞，推卸責任、抗拒執法，所以應該明確經營者承諾制度的適用范圍。

2.反壟斷執法機構監督不力

《反壟斷法》對被調查者作出承諾的履行進度及結果，只進行了簡單的規定，沒有進行細化分責，導致現實生活中執法監督的實際效率很低。目前反壟斷執法機構的監督面臨如下困難和問題。一、執法人員對工作重視不夠，監督意識不強；二、被調查者的信息反饋渠道不暢，執法機構不能及時了解承諾的履行情況并作出評定，所以設置一個專門的監督機制勢在必行。

3.未對執法機關的自由裁量權進行限制

自由裁量權的“自由”是考慮到實際執法工作中，執法環境和違法行為常常很復雜，為方便執法人員執法而設立的制度，但如果不對其進行限制，就很容易導致權力的濫用。我國《反壟斷法》賦予了執法人員決定案件是否適用承諾制度及規定承諾期限長短的自由權利，但是并沒有規定出具體標準。所以執法機構作出的決定很有可能是因為徇私情而濫用自由裁量權或者在行使自由裁量權的過程中沒有很好地實現實質正義，導致對壟斷案件處理的分歧化。

三、經營者承諾制度的完善

(一)規范反壟斷法經營者承諾制度的適用條件和范圍

1.明確承諾制度的適用條件

(1)目的性條件：經營者承諾制度的設立為解決反壟斷行為提供了一種新的途徑，但如果承諾制度不能提供有效的救濟，就與其和解的目的相背離，而強行和解只會損害市場競爭機制和公共利益。所啟動承諾程序后，應求被調查者停止被指控的壟斷行為、恢復至合法的公平競爭狀態，不能再犯。從而實現經營者承諾制度制止違法壟斷行為，消除對市場經濟體系產生負面影響的作用。

(2)經濟條件：執法機構要以低成本、高效率為原則去處理案件。適用承諾制度后，在執法過程中，執法人員要舍棄剛性執法手段，采用柔和的和解手段，符合效率性的要求，從而達到節約執法的目的。因此，執法機構選擇承諾程序的經濟性條件就是承諾程序的成本要低于傳統剛性執法程序的成本，而收益則高于剛性執法程序的收益。

2.確定承諾制度的適用范圍

根據反壟斷法規定，我國所有的反壟斷案例都可以適用承諾制度。但是這種做法并不符合承諾制度設立的目的，也不利于發揮其優勢作用，同時會混淆執法和解程序與傳統的執法程序之間的關系。所以必須明確承諾制度適用的范圍才能夠更加科學有效的處理壟斷案件。[4]我國的反壟斷法正處在一步步完善的過程中，所以通過借鑒其他國家對經營者承諾制度適用范圍的規定，結合我國的實際情況發現，由于涉嫌承諾協議不易執行的壟斷行為、嚴重違法的壟斷行為和行政壟斷行為的特殊之處，經營者承諾制度適用后難以達到消除不利影響、停止壟斷行為的目的。所以只有除了以上幾種情形之外的壟斷行為才可以適用該制度。

(二)建立健全履行監督機制，確保執行有力

雖然《反壟斷法》及《程序規定》中對涉案經營者的監督作出了規定，但卻不完善。由于被調查者可能通過提供不實信息或隱瞞事實的非法手段，騙取執法機關作出錯誤的承諾決定，而經營者承諾制度就變成了幫助他們逃避法律制裁的工具。所以執法機構應通過宣傳、學習等活動增強執法人員監督的主動性，改進工作方法，建立完備的承諾履行監督制度，對經營者的履行情況及結果進行定期檢查和評估，達到執法機關能及時準確得了解經營者的履諾情況，防止案件惡性發展的目的，同時也遏制了經營者偽造、變造信息，欺瞞執法機構，違背承諾的趨勢。

(三)對執法機關自由裁量權的完善

在反壟斷執法過程中，執法機構為方便執法通常會選擇不利于保護被調查者利益的承諾方式，濫用自由裁量權。為防止這種情況的發生，就必須要明確執法人員的權力與職責，加強執法人員的專業素質教育，開展培訓活動，以提高執法人員的專業技能，從而對復雜案件作出更準確的判斷。并且執法機構在行使權力的過程中必須遵循公共利益原則，接受社會公眾監督，實現反壟斷執法環境真正的公平，以此達到完善自由裁量權的目的。

四、結語

雖然在過去十年來的執法實踐中，中國《反壟斷法》已經取得了很快的發展，但相較于美國這類已有百年反壟斷執法歷史的國家，我國的《反壟斷法》尚有許多不足，而關于經營者承諾制度的研究更是少之又少。因此要完善我國的反壟斷法經營者承諾制度，自然就離不開反壟斷法學者的努力推動和反壟斷法執法機構工作人員的辛勤工作。隨著中國法治建設進程的加快，公眾法律意識的不斷增強，我們應積極學習和借鑒外國在該領域的成熟經驗，并在此基礎上結合我國國情開展該制度的研究工作。在現實生活中執法機關要保證有法必依、嚴格執法、違法必究，維護市場公平競爭，從而全方面的推動經營者承諾制度的完善工作。營造出公平、和諧、透明的社會主義市場競爭環境，讓經營者承諾制度發揮其真正的作用。