論公眾參與機制對城管執法活動的意義

倪 曦

華中師范大學法學院，湖北 武漢 430000

一、問題的提出

近年來，我國城管不文明執法事件的頻發。一方面，各種暴力執法現象層出不窮，另一方面，“下跪執法”現象也時有發生。暴力執法問題頻出說明執法人員地位強勢，而“下跪執法”則又反映出執法人員地位的“弱勢”。這種矛盾現象的產生，凸顯了城管執法人員與行政相對人之間的尖銳矛盾。解決矛盾的關鍵，就在于增強公眾參與的力度。

二、城管執法活動存在的問題

城管執法比較特殊，屬于一線執法，復雜執法，較其他行政執法而言更加深入群眾，也更加需要群眾的配合。所以，城管執法中公眾參與不足的現狀，導致執法人員活動不規范的問題尤為突出。

執法活動不規范又具體表現為以下幾個具體的問題：

(一)城管執法內部監督不到位

2017年3月出臺的《城市管理執法辦法》中的第七章專門對城管執法監督問題作了一些規定，但這些規定僅屬于外部監督，必須在此基礎上再建立一種城管執法內部監督機制，一種由公眾參與到城管執法隊伍中的內部監督機制，才能雙管齊下，有效解決現有問題。這種城管執法內部監督機制與現有的由行政監察機關進行的內部監督不同，是以區或街道為單位的城管執法隊伍中的內部監督。行政監察機關的監督固然十分重要，但存在一些滯后性①，注重事后追懲多于事前的提醒和事中的控制，最終與人民群眾的外部監督實質上并無甚區別。城管行政執法監督的重要意義是規制城管行政執法中的違法行為，在其行為出現偏差之后對其進行懲治和處罰只是一種補救措施。觀念上的本末倒置直接導致城管行政執法監督的內部監督工作不到位，為城管行政執法行為過程中或者開始前的不合理或不合法行為的出現提供空間。

(二)城管執法自由裁量權尺度難以把握②

從國內的實踐來看，自由裁量權的尺度范圍非常關鍵。當城管執法人員自由裁量權過大時，不文明執法現象便會屢見不鮮，極易引起群眾反感；而當城管執法人員自由裁量權過小時，執法過程就會阻礙重重，甚至不得不采用“下跪”等有損人格的執法方式。即使最終能達成目的，行政執法尊嚴也蕩然無存。當自由裁量權太過寬松自由、權限過大時，就難以確保行政處罰行為的權威性和嚴厲型。③但當自由裁量范圍太過狹小時，就容易出現“合法不合理”的現象。

城管執法人員的行政裁量權尺度把握是一個十分復雜的問題，牽扯到許多方面。由于城管執法活動是與群眾直接發生法律關系，關系十分緊密，通過建立公眾參與機制，讓最了解公眾群體的人員進入城管執法隊伍，可以更好地聽取公眾的實際需求，更有效地解決行政裁量中合法不合理的問題。

(三)群眾抵觸情緒強烈

一直以來，城管執法人員都處于執法第一線，在維護城市公共利益的時候容易出現與公民個人利益發生沖突的情況。一方面，確實存在一些因城管執法人員暴力執法導致政府文明執法形象遭到破壞的情形，以致公眾對城管執法心生抵觸情緒。另一方面，一些城管執法人員正常執法卻遭到公民抗法的事實也大量存在。城管執法人員工作的行政性，使執法人員很難深入地體會行政相對人的生活環境、面臨的困難等等，從而造成行政相對人事實上無法履行城管執法人員的行政處罰，從而產生抵觸情緒而做出一些極端行為。通過建立公眾參與機制，讓群眾對群眾執法，則可以有效地降低群眾的抵觸心理，使城管執法更好地實現維護社會和諧的目標。

(四)執法效率低下

在城管執法實踐中，一旦出現執法沖突，城管執法進程便會極大受阻，從而大大增加執法時間，導致城管執法效率低下。為了保障執法效率，必須盡量避免出現執法沖突。所以，找到一個公眾與城管執法人員的連接點便顯得尤為重要，這個連接點就是公眾參與城管執法。通過引入群眾進入執法隊伍中，加強群眾與執法人員的聯系，能夠有效避免執法脫離群眾甚至與群眾對立的現象。

總體而言，以上問題的出現都源于公眾參與的缺失。所以，解決執法不規范問題的根本在于解決公眾參與不足問題。

三、公眾參與的重要性

行政執法權力來自于人民的授權。公共利益是現實生活中的人民利益和人民意志的表現形式。在某種意義上講，“公共利益本身不是一個目的，其重要性在于能夠為保護和促進民主價值與目標做出貢獻。”④公共利益是一切行政活動的理由和界限所在，在城管執法中，行政相對人的行為是否違反公共利益，需要城管執法人員在基于法律法規的抽象判斷之后結合個案情況進行具體判斷。⑤這就意味著城管執法人員對于公共利益的判斷可能與群眾的判斷存在出入。此時，公眾參與機制的設立就顯得尤為必要。

首先，公眾參與機制可以有效解決城管執法內部監督問題，在城管執法隊伍中引入普通群眾，就可以在城管執法人員實施或者將要實施與人民群眾利益相背的行為時加以提醒和制止，從而從源頭上降低沖突的發生可能性。同時，因為引入了群眾進入執法隊伍，執法環境產生了類似“鯰魚效應”的變化，為城管執法環境注入活力。執法人員將不得不嚴于律己，改變之前不規范的執法行為，養成文明執法的風氣。

此外，公眾參與機制可以起到更好地把握城管執法人員自由裁量權尺度的功效，防止因具體情況過于復雜導致既定的自由裁量權范圍過大或者過小。由于城管執法人員屬于公務人員，難以完全融入人民群眾。因此，在行使自由裁量權時容易更注重公共利益的考量，難免使行政相對人產生執法“不公”的想法。⑥而公眾參與機制引入群眾參與執法，通過群眾與群眾平等對話溝通，想群眾所想，體察群眾的難處，就能使城管執法人員于自由裁量之時同時兼顧公共利益與個人利益，讓符合法理的行政行為更符合情理，使人民群眾在個案中都能感受到公平。

最后，公眾參與機制有利于執法效率的提高。群眾對于群眾執法天然的好感，能夠有效地降低行政相對人的抵觸情緒，盡可能地減少執法沖突發生的可能性，使執法過程順暢無阻，大大節省執法時間，提高執法效率。

因此，通過建立公眾參與機制，能夠最大限度的避免沖突的發生，既能規范城管執法人員的言行舉止，又能盡可能地消除行政相對人對于執法的反感，起到規范城管執法人員執法活動的功能。

四、結語

城管執法中的公眾參與機制，可以參考民事訴訟中的陪審員制度。以城管管轄區域為范圍面向社會中品行良好，在轄區內長期居住的群眾招聘“群眾協助執法員”，每日或每周隨機抽取數名“群眾協助執法員”參與城管執法，并發放一定數額的薪酬。此舉既能促進公眾參與的積極性，又能讓執法隊伍對“群眾協助執法員”進行篩選，選出符合條件的群眾更好的協助城管執法，共建城市和諧管理。

[ 注 釋 ]

①付麗璇.城管行政執法監督問題研究[D].東北林業大學碩士畢業論文，2016.

②陳碧紅.論城管行政自由裁量權的控制對策[J].廣西社會科學，2014(3)：94.

③王安琪.論城市管理領域行政處罰裁量基準制度[D].揚州大學碩士畢業論文，2017.

④[英]麥克·費恩塔克.規制中的公共利益[M].戴昕譯.北京：中國人民大學出版社，2014：327.

⑤季金華.行政執法民主的司法保障[J].南京社會科學，2016(11)：90.

⑥李汶.城管執法現狀——問題及對策研究[D].安徽大學碩士畢業論文，2016.