邁向長久不變的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度
——改革開放40年來浙江農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度發(fā)展歷程

早在20世紀(jì)50年代中期，浙江省永嘉等地探索了“包產(chǎn)到戶”。改革開放以來，浙江省積極貫徹中央有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策制度，并結(jié)合實(shí)際不斷創(chuàng)新完善，推動(dòng)農(nóng)村土地承包關(guān)系不斷穩(wěn)定、土地適度規(guī)模經(jīng)營覆蓋面不斷擴(kuò)大，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營呈現(xiàn)長期穩(wěn)定、邁向長久不變態(tài)勢，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、久久為功的發(fā)展歷程

第一階段：承包制度的探索與建立階段（1978年至1984年）。萬事開頭難！這個(gè)階段開啟的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，每前進(jìn)一步都伴隨不少爭議和阻力。上層決策的不斷清晰與基層人民群眾實(shí)踐探索成效遙相呼應(yīng)，推動(dòng)著這場在爭議中前進(jìn)的改革，是農(nóng)村改革最為跌宕起伏的階段，最終確立了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1979年1月，省委提出：一般不搞那種包工到作業(yè)組，聯(lián)系產(chǎn)量計(jì)算勞動(dòng)報(bào)酬的辦法。針對部分地方農(nóng)民自發(fā)推進(jìn)包產(chǎn)到戶的實(shí)際，省委于1980年10月開始允許長期生產(chǎn)靠貸款、生活靠救濟(jì)、吃糧靠返銷的“三靠”生產(chǎn)隊(duì)搞包產(chǎn)到戶。1982年上半年，凡是推行“雙包”到戶的地方，春糧、早稻都獲大幅度增產(chǎn)。當(dāng)年8月召開的全省農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要尊重多數(shù)群眾的意愿，把選擇責(zé)任制的權(quán)力交給群眾”，以鮮明的態(tài)度肯定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，提出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也要推行這種責(zé)任制。此后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制快速在全省推廣實(shí)施，激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，極大地推進(jìn)了全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1984年與1978年相比，糧食總產(chǎn)量從1467.2萬噸增加到1817.15萬噸，增長23.9%；生豬出欄數(shù)從875.7萬頭增加到1247萬頭，增長42.4%；農(nóng)民人均純收入從165元增加到446.37元，增長170.5%。

第二階段：承包關(guān)系的鞏固與完善階段（1984年至1998年）。以承包期限延長和承包合同規(guī)范為重點(diǎn)，不斷鞏固承包關(guān)系；以完善雙層經(jīng)營體制與推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，不斷完善承包關(guān)系。時(shí)間順序上呈現(xiàn)先鞏固后完善的過程。在鞏固方面：1984年，根據(jù)中央政策，全省農(nóng)村土地的承包期延長為15年。1987年，省政府出臺《浙江省農(nóng)業(yè)承包合同管理試行辦法》，規(guī)定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地發(fā)包、合同簽訂、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、違約責(zé)任及糾紛調(diào)處等基本制度。在完善方面：1987年，省委出臺《關(guān)于發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)完善雙層經(jīng)營體制的通知》，完善集體統(tǒng)一經(jīng)營層次以更好服務(wù)于家庭經(jīng)營。1988年，省政府出臺《關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推行土地適度規(guī)模經(jīng)營的若干政策規(guī)定》，確定15個(gè)縣為重點(diǎn)推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。1994年，省委省政府出臺《關(guān)于發(fā)展糧田適度規(guī)模經(jīng)營的決定》，明確“‘穩(wěn)制活田’和‘三權(quán)分離’是實(shí)行糧田適度規(guī)模經(jīng)營的一項(xiàng)基本政策。”針對勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多、土地拋荒較多等問題，紹興等地將口糧田和責(zé)任田分開，推行“兩田制”。這一階段的土地流轉(zhuǎn)有效避免了土地拋荒，提高了土地利用率。

第三階段：承包權(quán)利的穩(wěn)定與創(chuàng)新階段（1998年至今）。從允許小調(diào)整到法律規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地、再到土地確權(quán)登記頒證，從“多予少取放活”方針的提出到免除農(nóng)業(yè)稅、再到確權(quán)賦權(quán)活能，農(nóng)戶承包權(quán)利不斷穩(wěn)定和創(chuàng)新。在農(nóng)戶承包權(quán)利穩(wěn)定方面：1997年底至2000年，根據(jù)中央部署全省基本完成了以承包期限延長30年為核心的二輪土地承包工作，頒發(fā)了農(nóng)村土地承包權(quán)證。2004年，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》全省集中開展二輪土地承包完善工作，取消一些地方定期開展的小調(diào)整。2015年至2018年，基本完成以原有土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)的新一輪土地確權(quán)登記頒證工作。在農(nóng)戶承包權(quán)利創(chuàng)新方面：1998年開始落實(shí)中央提出“多予少取放活”方針，減輕農(nóng)戶因承包土地而承擔(dān)的負(fù)擔(dān)。2003年，全面實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革免除農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)戶因承包土地而承擔(dān)的負(fù)擔(dān)歸零。從2009年開始，全面推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制建設(shè)，更好促進(jìn)農(nóng)戶承包權(quán)利實(shí)現(xiàn)。2014年省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地承包制度搞活承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的意見》，省農(nóng)業(yè)廳與人民銀行杭州中心支行聯(lián)合制定《關(guān)于開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的意見》，2015年省農(nóng)業(yè)廳制定《浙江省農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)登記管理辦法（試行）》，提出對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證，明確支持流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)，把農(nóng)戶土地承包權(quán)利賦權(quán)活權(quán)工作推向深入。

二、長期穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)效果

農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度深入人心。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包農(nóng)村土地開展家庭經(jīng)營，是土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。在改革開放初期，實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度，在短短幾年時(shí)間里就釋放了農(nóng)民群眾生產(chǎn)積極性，成功解決了全省農(nóng)民的溫飽問題。上世紀(jì)90年代，隨著工業(yè)化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，浙江在堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，實(shí)施放活土地經(jīng)營權(quán)的政策，引導(dǎo)離鄉(xiāng)離土農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，培育種養(yǎng)專業(yè)大戶，有效解決了土地拋荒和利用率不高等問題；進(jìn)入新世紀(jì)以來，在工業(yè)化、城市化、信息化加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平不斷提高新形勢下，浙江在堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度基礎(chǔ)上強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，開展賦權(quán)活權(quán)，培育家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社，有效促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度不僅能容納日益先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，也能適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移城市化快速推進(jìn)的新形勢，具有廣泛的適應(yīng)性和強(qiáng)大的生命力，并被廣大農(nóng)民群眾接受和認(rèn)同。

農(nóng)戶土地承包權(quán)利保護(hù)力度日益加大。農(nóng)戶土地承包權(quán)利保護(hù)主要體現(xiàn)在法律與機(jī)制建設(shè)兩個(gè)方面。在法律保護(hù)方面：在《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)戶對承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)、征占用獲得補(bǔ)償權(quán)等六項(xiàng)權(quán)利基礎(chǔ)上，浙江于2007年頒布《浙江省實(shí)施<農(nóng)村土地承包法>辦法》，對土地承包權(quán)證核發(fā)、變更、注銷和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、管理及糾紛調(diào)處機(jī)制不完善等問題予以規(guī)范，進(jìn)一步細(xì)化了土地承包權(quán)利的管理與保護(hù)。2008年修訂《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，采用程序性與實(shí)體性結(jié)合的辦法，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有效解決了土地承包方的資格問題。2010年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》出臺后，浙江制定《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作的意見》，在絕大多數(shù)市、縣（市、區(qū)）建立土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，保障農(nóng)戶土地承包權(quán)利。在機(jī)制保護(hù)方面：一輪承包主要是采用簽訂承包合同的方式確認(rèn)農(nóng)戶承包權(quán)利；二輪承包在簽訂合同的基礎(chǔ)上，由縣級人民政府頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》來確認(rèn)農(nóng)戶承包權(quán)利；近年來，全面推行合同取得權(quán)利、證書證明權(quán)利、登記簿記載權(quán)利的農(nóng)戶土地承包權(quán)保護(hù)機(jī)制，農(nóng)戶土地承包權(quán)利保障力度不斷加大。

農(nóng)戶承包地塊穩(wěn)定水平不斷提高。從農(nóng)戶承包地塊調(diào)整變遷的軌跡來看，浙江總體呈現(xiàn)從大調(diào)整到小調(diào)整，從小調(diào)整到小調(diào)整間隔期限不能少于5年，再到法律規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地塊，再到土地確權(quán)登記頒證，農(nóng)戶承包地塊穩(wěn)定水平不斷提高。在一輪承包期內(nèi)，多數(shù)地方根據(jù)人員變化情況不斷進(jìn)行承包地塊的調(diào)整，調(diào)整較為頻繁，不少地方形成了隔3-5年調(diào)整一次承包地塊的習(xí)慣。1998年二輪承包后，進(jìn)入“大穩(wěn)定、小調(diào)整”和“提倡增人不增地減人不減地”階段，承包地塊調(diào)整明顯減少。2004年浙江貫徹法律要求完善二輪土地承包，糾正一些地方承包地5年一次小調(diào)整做法，認(rèn)真落實(shí)承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地的規(guī)定。特別是近年通過開展確權(quán)登記頒證，統(tǒng)一測繪技術(shù)使用1∶2000或優(yōu)于此比例尺數(shù)字正射影像圖作為調(diào)查工作底圖，有效解決了承包地長期存在的面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規(guī)范等歷史遺留問題，實(shí)現(xiàn)了承包面積、承包合同、登記簿、承包經(jīng)營權(quán)證書“四相符”。

土地適度規(guī)模經(jīng)營有序推進(jìn)。解決土地適度規(guī)模經(jīng)營問題，是在生產(chǎn)力發(fā)展中解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度生命力的關(guān)鍵。浙江積極創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理服務(wù)工作，引導(dǎo)土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。建立土地流轉(zhuǎn)合同示范文本制度、流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，推動(dòng)93.2%縣（市、區(qū)）、93.7%鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、合同簽訂、合同鑒證、政策咨詢、價(jià)格指導(dǎo)、糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。不少地方對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營給予直接補(bǔ)貼，慈溪、平湖、溫嶺縣等12個(gè)縣（市、區(qū)）建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，義烏、寧波等地先后探索了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。推動(dòng)全省有4個(gè)市、40個(gè)縣（市、區(qū)）出臺專門的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)管理與抵押擔(dān)保辦法，累計(jì)實(shí)現(xiàn)抵押貸款金額32.4億元。至2017年底，全省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率達(dá)55.4%，比全國高近20個(gè)百分點(diǎn)。