歐盟共同農業政策框架下德國耕地資源可持續利用的做法與啟示

易小燕，陳章全，陳世雄，尹昌斌*，尤飛，袁夢

（1. 中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081；2. 農業部發展計劃司，北京 100125）

德國是歐盟成員國之一，實施歐盟共同農業政策，該政策6年調整一次。2013年12月歐盟共同農業政策進行了新一輪調整，簡稱CAP2020，此輪CAP政策框架保留了農民直接補貼、農村發展兩大支柱，調整的重點是鼓勵成員國農戶采用環境友好型農業生產方式和技術，如在直接補貼中增加了綠色補貼的比重，增加到了30%[1-3]。同時，德國是農業生產大國，國土總面積34.9×104km2，其中耕地面積約為11.8×104hm2，人均耕地面積約為0.15 hm2，耕地資源有限。在新的政策框架下，德國如何落實歐盟共同政策，尤其在耕地資源可持續利用方面有哪些做法，是什么政策機制發揮了重要作用，梳理清楚這些問題對我國農業可持續發展具有重要的借鑒意義。

一些學者對歐盟及德國農業支持政策、生態補償政策、環境保護、循環農業等[4-8]方面進行了探討，主要探討借鑒德國的法律法規及政策措施，政策實施的過程與結果進行剖析，但鮮有對耕地資源可持續利用進行系統梳理與歸納，對新一輪歐盟共同農業政策下的耕地資源可持續利用更是少有探討。應德國農協邀請，在國家外國專家局的大力支持下，2016年11—12月農業部發展計劃司組織了12位從事農業資源利用研究和管理的人員，赴德國開展了為期21天的“農業資源高效利用”培訓，培訓內容涉及了歐盟及德國農業發展及相關政策、德國耕地資源高效利用等，并考察了相關農場，對德國農業資源高效利用政策與技術模式有了進一步深入的了解。

筆者有幸參加了此次培訓，并對德國耕地資源可持續利用問題進行了調查研究。因此，本文重點對德國落實歐盟共同農業政策中的耕地資源可持續利用政策的做法進行系統梳理與歸納，特別是德國在耕地質量保護方面的政策措施，并剖析農場主能夠落實這些做法背后的政策制定機制，以期為我國耕地資源可持續利用政策制定提供借鑒，為我國農業宏觀政策和相關配套措施提供決策參考。

1 德國落實耕地資源可持續利用政策的主要做法

在歐盟共同農業政策框架下，德國政府十分重視對耕地資源的保護與可持續利用。20世紀90年代以來就綜合應用經濟手段和法律手段對耕地資源實行管理。目前，德國政府對耕地資源的管理已實現了系統化、法制化、精準化、信息化和生態化，顯著提高了資源利用效率，維護了農業生態系統健康，促進了農業可持續發展。當前，德國耕地管理的目標在保持糧食等農產品供給的同時，非常重視生態農業的建設，強調農業用地的生態服務功能。在數量上，目標是到2020年耕地被工業、交通侵占的速度降低到30 hm2/d（目前近4年平均為94 hm2/d）[9]。在質量上，嚴格保護土壤，防止退化或被污染。在經營管理上，有利于耕地的整合和結構優化，便于規模化經營和節約利用，實行系統化、精細化的管理制度[2]。具體做法可以概括為以下幾方面。

1.1 土地經營適度規模化

德國在進行土地整理之前，基本上是分散零碎的小農田，阻礙了資本、技術、人才等生產要素向農業領域轉移。土地合并，對于推進德國農業機械化，改善田間的道路狀況，提高土壤的肥力，提高農業生產力具有十分重要的意義。如今德國的土地合并工作已從傳統意義的土地合并與調整，轉向農業環境保護、土地綠化、生物多樣性保護和鄉村公共休閑地（鄉村公園）等建設方面。

在鼓勵規模經營的同時，德國限制土地大規模購買，單個農場購買土地面積不得超過當地平均面積的15倍，大部分農場規模在50 hm2以下，仍以中小家庭農場為主。2014年德國家庭農場達28.68萬個，平均每戶經營面積58.3 hm2（歐盟為16 hm2）。其中，東部地區90%以上是經營面積超過100 hm2的大農場，而西部地區以小型農場為主，平均規模不足30 hm2。德國中小型家庭農場在經營數量上占優勢，經營規模在100 hm2以下的家庭農場數量為25.14萬個，占比87.66%；大型家庭農場在經營面積上占優勢，超過100 hm2的家庭農場數量雖然只占12.34%，卻占了57.31%的耕地面積。

1.2 耕作方式綠色化

為了保護生態環境，德國按照歐盟政策框架推進綠色耕作方式。首先，實施種植多樣化（3種作物以上）、保持綠地和種植間作作物，以實現耕地資源可持續利用。與2014年相比，2015年德國休耕地增加了57%，豆類蛋白質作物增加了74%，間作作物增加了30%，初步顯示了綠色補貼的政策實施效果[10]。

其次，實行覆蓋耕作，即利用作物秸稈殘茬覆蓋地表，在培肥地力的同時，用秸稈蓋土、根茬固土，保護土壤，減少風蝕、水蝕和水分無效蒸發，提高天然降雨利用率。同時，一些農場也采用免耕播種，在有殘茬覆蓋的地表實現開溝、播種、施肥、施藥、覆土鎮壓復式作業，簡化工序，減少機械進地次數，起到覆土保墑作用。

第三，積極施用有機肥和綠肥。農場主在運輸半徑合理，經濟可行的情況下，一般都傾向用有機肥做底肥，提高土壤有機質；同時，根據不同的作物留茬和生長季、地力狀況種植不同的綠肥，有效保護土壤肥力。

第四，嚴格限制化學農藥的使用總量和施用時間。德國新的施肥法即將實施，為減輕施肥對農業生態環境的影響，對施肥規定更嚴格更具體。如在8月（當年作物生長旺季過后）至來年2月（次年作物播種前）禁止使用氮肥和有機肥。考察的農場基本采用與自然環境相協調的病蟲害防治措施，如利用抗病蟲害品種、使用天敵益蟲、采用物理防治措施等。

1.3 耕地利用精準化

德國農業生產日益推進精準化管理，既保護耕地質量，又注重生態環境的保護。考察發現，德國農場已將地理信息系統、全球定位系統和遙感技術應用于農業各項活動。經精確定位，自動確定在地塊上的相關位置，根據實地情況，準確地施用肥料和農藥。同時 3S 技術的應用也為土地調查、土地保護提供了新的方法，這些新技術的應用可以滿足土地保護法、施肥規定和休耕的要求，可使投入最佳化，既可減少20%～30%的生產費用[11]，又有利于環境保護和農業的可持續發展。

此次考察的德國Gut Derenburg農場從2002年開始逐步實施精準農業項目，主要包括三個方面內容：1）根據地理信息系統和遙感技術來測定土壤中營養物質的含量，了解土壤的地力情況，針對土壤肥力差異進行區別施肥和有針對性的土壤改良措施；2）在機械設備上安裝探測儀，通過掃描作物群體了解其長勢，在作物不同的生育階段針對不同的苗情進行有區別的追施氮肥及生長調控劑，使其生長發育成熟盡量一致；3）將農機與信息化管理相結合，即通過無線網絡將配備電腦、衛星導航、無線通信等設備的農機接入互聯網，實時記錄農機狀態，如位置、速度、工作狀態、能耗、油箱油量、收割機儲糧倉狀態等，并通過無線連接互聯網查看農場地圖、道路位置、行駛路線、其他農機位置、與其他農機交互等，能實時了解每臺農機的位置和狀態，對農機作業做出合理規劃安排，提高工作效率。

1.4 農業廢棄物生態循環與資源化

德國農場不斷完善農業廢棄物資源化利用的處理辦法，保證德國畜禽養殖廢棄物得以合理處理和利用，從而嚴控畜禽廢棄物污染耕地。目前的處理方法主要以沼氣發電和農田利用為主。養殖場附近均配備沼氣發電設施，定期將圈內糞便、秸稈添加到沼氣池，產生的沼氣被輸送到養殖場附近的居民家，作為生活能源，基本實現了廢棄物能源化利用。此外，沼氣發電上網定價，20年不變，保障了農場主的預期收益，已成為農場主的主要收入來源[12]。如果畜禽養殖場采用農田利用的方式來處理和利用畜禽糞便，則需要審查養殖場配套農田的面積、種植作物種類、農田的地勢、坡度以及土壤類型等各種內容，以確保配套的農田能夠滿足該養殖場畜禽糞便的處理。同時，養殖場對飼料添加劑和抗生素使用有嚴格的規定和流程，避免畜禽養殖廢棄物對農田造成二次污染。

2 德國耕地資源可持續利用的政策機制

2.1 耕地保護制度化與法制化的強制性結果

德國圍繞歐盟法規指令、德國聯邦立法、州立法，以及國家環境政策和經濟刺激計劃等，已逐漸形成以歐盟相關土壤保護指令和政策為指導，以《聯邦土壤保護法》為核心，以《聯邦土壤保護與污染場地條例》、《肥料法》、《循環經濟與廢棄物管理法》、《聯邦污染控制法》和《土壤評價法》等聯邦法律為配套，以地方各州土壤保護法為補充的土壤環境保護立法體系。

早在20 世紀50 年代中期，德國政府就制定了《農業法》和《土地整治法》，促進了農場經營規模的擴大。《農業法》提出，允許土地自由買賣和出租，加快了德國小型農場向大型農場轉變的進程。《土地整治法》的實施，促進了零星地塊的調整和整合，使土地連片成方，農場規模得以擴大，為規模化生產和機械化經營提供了條件[13]。

二戰后，化肥農藥的大量施用導致耕地質量下降。對此，德國政府出臺了《聯邦土壤保護法》、《聯邦土壤保護與污染場地條例》等法律法規，對耕地的利用和污染土壤的修復做出了具體規定，為家庭農場的耕地保護提供了法律依據。《聯邦土壤保護法》是德國第一部全面規制土壤污染的法律，強調事前預防與事后控制并舉。該法明確規定土地財產的所有權人及使用權人應當采取措施預防其控制范圍內土壤的有害性改變，如果土壤發生有害性改變，則會追究相關人員的責任。同時對修復責任的義務人進行了細致規定[14-15]。此外，法令對耕地的利用方式和利用強度做了具體規定，提出在農業土地利用中要遵循良好的農業規范。《聯邦土壤保護與污染場地條例》是德國土壤保護的具體法律舉措。該條例規定了污染的可疑地點、污染地和土壤污染調查評估的具體要求，并根據不同的土壤用途詳細規定了不同的啟動值標準，風險預防值的評價指標也因不同的土地用途而有所差異，同時規定了可允許的附加污染額度等。

2.2 農業綠色補貼政策的誘致性結果

德國農場之所以能夠實行耕地保護，與其綠色農業補貼政策的誘導密切相關。2013年12月歐盟通過了新一輪的歐盟共同農業政策（CAP2020），對2014—2020年歐盟共同農業政策進行了調整和完善，重點是更加注重生態環境保護和資源可持續利用，尤其提高了綠色補貼比重。綠色補貼作為新一輪歐盟共同農業政策中的強制性補貼需要滿足種植多樣性、保護草場和養地作物等綠色保護措施。歐盟對成員國農場主種植業實行300歐元/hm2的直接支付，但為了拿到這項直接支付，德國農場主必須完成一系列資源環境保護承諾：至少有3種作物輪作、使用有機肥以及記錄投入品等，并嚴格遵守環保限制性條件。

另外，北萊茵-威斯特法倫州為了控制氮肥使用，制定了5條措施：一是控制用量，嚴格規定每年氮肥施用量不超過170 kg/hm2；二是控制時間，農場只能在2月1日至10月15日之間施肥；三是技術把關，要求盡量深施或地表施肥，避免噴撒，同時必須是有資質的人員進行施肥；四是協會自律，當地農業協會進行施肥指導，加強自律；五是政府監管，嚴格處罰[16]。

2.3 以科技和大數據為支撐制定耕地利用措施

德國耕地資源的保護，離不開先進的科技支撐。目前德國農業已普遍實現了農業信息化、機械化、精準化，并在農場經營過程中將其有效結合。既提高了農場的經營效率，又保障了耕地資源的合理和有效利用。

德國政府已經在全國范圍內建成地理信息系統、全球定位系統和遙感技術，即3S技術。在基礎信息獲取方面，通過遙感技術和地理信息系統，用來完成土地面積、自然環境等數據采集、貯存、分析和加工；應用衛星系統實現土地資源管理、規劃和作物測產等，為制訂農業補貼政策和土地利用規劃提供可靠的技術保證和數據支撐[17]。在生產環節，德國重視3S技術與農機的結合，通過在大型農機上安裝接收機來接受衛星信號，經過電腦處理和分析，再根據土壤營養狀況和作物長勢確定播種、施肥和用藥量，既節約了農業生產成本，同時避免了過度施肥用藥造成的耕地質量下降[18]。

2.4 以產學研緊密結合構建農業經營者準入制度

健全的農業教育體系為德國提供了大批高素質的農場主和農業人才。德國對農業經營者實行準入制度，任何農民必須經過教育，持證上崗。接受教育的方式主要有兩種：一是通過大學培養專門農業人才，另一種是通過職業教育和培訓達到農業從業資格[19]。農業職業教育分為初級、中級和高級三個層次，并且不同層次的職業教育學校培訓的側重點不同。

初級農業職業學校以培養實踐操作技能為重點，學習3年后參加全德統一的職業資格考試，通過考試才能取得職業資格證書，成為正式的農民。在初級職業學校畢業后，可繼續接受中級農業職業教育，學習3個學期。這期間主要學習農業經營管理。由中級農業職業學校畢業并工作1年后可進入高級農業職業學校學習，學制1年，主要學習企業管理和營銷知識。另外，德國政府充分利用農村業余大學對農民進行教育和培訓，同時還舉辦形式多樣的學習班對農民進行專業知識和生產技能方面的培訓，已經形成產、學、研緊密結合。

3 對我國耕地資源可持續利用的啟示

3.1 加快立法進程，系統設計我國耕地資源可持續利用的法律體系

針對耕地資源保護，德國制定了整體系統的法律體系，并對土地產權、耕地利用方式、廢棄物排放和污染土壤的修復進行了明確的規定。與德國相比，我國有關耕地保護立法進程緩慢。目前，我國沒有專門的土壤保護法律，相關條文分散在《環境保護法》、《土地管理法》、《固體廢棄物污染環境防治法》等法律以及《土地復墾條例》、《基本農田保護條例》、《危險化學品安全管理條例》等法規之中。并沒有形成一部法律對各農業經營主體的耕地利用與保護方式、廢棄物的排放標準和土壤污染修復辦法與標準做出明確規定。這就造成政府決策缺乏法律依據、農民行為缺乏法律約束。鑒于此，我國應系統設計耕地資源保護法律體系，采取獨立的耕地保護立法模式，落實關于耕地保護和土壤污染防治措施的相關立法，加強地方性配套法規和政府規章的制定，逐步構建中國耕地保護法律體系。規范耕地資源的利用方式，嚴格約束生產者行為，加強農業投入品安全與施用、生產過程管理和產后環節質量管理等一系列制度建設，同時對土壤污染的修復責任人、修復對象和修復標準進行明確規定，提高全社會對耕地質量保護的認識，促進農業健康持續穩定發展。

3.2 改進農業補貼方式，引導新型農業經營主體自發保護耕地

德國對經營農場的補貼力度大，補貼范圍廣，補貼方式多樣。而且其補貼政策隨著農業生產形式的變化不斷進行調整，具有合理性。與德國相比，我國補貼方式與補貼效果不太明顯。目前，我國形成了種糧補貼、良種補貼、農機購置補貼和生產資料價格綜合補貼等構成的農業補貼體系，但補貼覆蓋面大、補貼的針對性不強[20]。因此，我國應改進補貼方式，改善投入結構。首先，采取銀行貼息貸款方式給予經營主體貸款優惠，解決經營主體的資金困難[21]；其次，對科技示范類的新型農業經營主體給予特殊的財政補貼，鼓勵新型農業經營主體應用高新技術；同時注意將補貼與環境保護和資源節約利用掛鉤，通過這種方式引導新型經營主體采用環境友好型和資源節約型的方式進行農業生產。

3.3 強化農業信息系統建設，穩步推進精準農業

發展精準農業離不開信息技術的支撐。德國農場通過地理信息系統、GPS等高新技術的應用，實現了農場的精準管理，提高了耕地的資源利用效率。目前，我國的農業管理缺乏完善的信息系統支持，不能及時了解耕地的質量狀況和農作物長勢，導致經營主體的耕作方式、種植結構和施肥用量等存在不合理性。最終造成農產品產量的減少和耕地質量的下降。此外，由于缺乏必要的土地、農戶等基礎信息，農業政策在執行過程中出現操作困難，影響政策的實施效果。因此，我國急需建立農業信息管理系統，充分應用精準農業技術與現代信息技術，建立精準施肥、施藥模型，穩步推進精準農業。

3.4 推進產學研結合，培育新型職業農民

德國通過嚴格的農業準入制度和完善的職業教育制度，培養了大批高素質的農場主。目前，我國農業經營仍以小農戶為主體，整體素質偏低，大部分都是通過農業生產積累經驗，沒有接受過系統的農業教育。而且我國建立的農業推廣服務中心，大多是流于形式，并沒有為農民提供真正的幫助。基于這種情況，加強農業教育，培育新型職業農民勢在必行。首先，提高新型經營主體的申請門檻，對農場主、合作社社長等的受教育程度提出要求，如受過專業系統的農業教育或培訓，具備農場生產、經營和管理的綜合能力；同時，積極培育青年農場主，加強技能培訓，促進我國農民職業化進程[21]。其次，要及時調整研究重心，組織協調產、學、研三者之間的關系，建立促進農業科技創新的體制和運行機制，構建科研、開發、成果轉化和示范應用一體化的農業科技產業鏈，使各涉農科研機構形成緊密的技術聯盟。最后，通過國家獎勵政策，鼓勵和引導農學專業的大學畢業生深入農村實踐，將科學技術轉化為生產力。

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