高等職業教育法律體系完善研究

蹇 勇

（621000 綿陽職業技術學院馬克思主義學院 四川 綿陽）

高等職業教育是我國教育體系的重要組成部分，兼具職業教育和高等教育屬性，在高等教育中占有舉足輕重的地位。據教育部公布的數據來看，2015年，全國獨立設置的高職院校達1341所，招生數348萬，畢業生數322萬，在校生數1048萬，占到高等教育的41.2%，全年為社會提供技術培訓超過2000萬人次。①經過近30年的發展，高等職業教育為國家培養了大量高端技能型人才，促進了社會、經濟發展，尤其是對中小微企業的發展提供了人才支撐。高等職業教育的發展離不開法律的保障，在高等職業教育法律體系的規范下進行，走法治化建設道路。

一、高等職業教育法律體系現狀

高等職業教育法律體系是以憲法為基礎，現行所有關于高等職業教育發展的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章為內容的規范體系，是高等職業教育健康發展的重要保障。當前，對高職教育發展的法律體系主要包括法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章，其他規范性文件作為一種有益補充也對高職教育的發展起到促進作用。

憲法作為國家的根本大法，規定國家的根本政治制度和基本問題，是其他法律、法規、規章制定的依據，在高職教育法律體系中居于核心地位。我國《憲法》第十九條第二款及第三款規定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育”，“國家發展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業務的教育，鼓勵自學成才”，這是高職教育工作開展的憲法基礎。《教育法》從法律層面進一步明確了優先發展教育這一原則，也對教育的基本制度，各教育主體的權利、義務，教育投入及保障、法律責任等方面進行了明確，為高職教育的開展提供了更為詳細的操作規范。《高等教育法》是專門為發展高等教育事業制定的法律規范，明確了高等教育的基本制度、投入和條件保障，也對高等學校的設立條件、組織機構、活動開展及教師任職條件等進行了規范。第六十八條規定：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校”，這就從法律上明確了高等職業院校的高校地位。《職業教育法》對職業教育的體系、實施及保障等方面進行了規范，對發展職業教育，提升職業素質起到促進作用。

國家在行政法規、部門規章層面也制定了相應的規范，以保障高職教育的健康發展。國務院先后頒布了《高等教育管理職責暫行規定》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》《教育督導條例》《高等教育自學考試暫行條例（2014年修正本）》等法規，從教育管理、民辦教育促進、教育督導等方面對高職教育的發展進行了規范。教育部及其前身國家教育委員會作為國家教育行政主管部門制定了《國家教育委員會關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》《教育行政處罰暫行實施辦法》《關于加強教育督導與評估工作的意見》《實施教育行政許可若干規定》等規章，從教師權利義務細化、教育管理行政處罰、教育行政許可等方面進行了規范，對高職教育的開展有了更為詳細的規范。各省、自治區、直轄市還根據《立法法》的規定，制定了符合地方高職教育發展實際的地方性法規、地方政府規章，例如：山東省第九屆人民代表大會常務委員會第十八次會議審議通過的《山東省職業教育條例》；天津市第十四屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議審議通過的《天津市職業教育條例》；湖北省第十屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過的《湖北省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》等。從以上可以看出，國家重視高等職業教育的發展，形成了從憲法—法律—行政法規—部門規章—地方性法規、地方政府規章的法律體系，再通過靈活運用其他規范性文件、政策的調控，從法律保障層面助推了高等職業教育發展。

二、高等職業教育法律體系存在的問題

我國的高等職業教育法律體系已經初步形成，對高職教育的發展起到了很好的促進及規范作用。在高職教育的蓬勃發展中，法律體系也存在一些問題：《職業教育法》有些內容與高職教育發展現狀不相符，已經顯現出其滯后性；職業教育集團、學徒制、產教融合等高職教育的特色辦學模式還需要法律、法規、規章的進一步明確和規范等。

職業教育法中的一些規定已經與實際不相符合，需要與時俱進、不斷完善。②《職業教育法》第一條規定：“為了實施科教興國戰略，發展職業教育，提高勞動者素質，促進社會主義現代化建設，根據教育法和勞動法，制定本法。”與之相比較，《義務教育法》和《高等教育法》在第一條的規定中都是“根據憲法和教育法，制定本法”，從法律文本上可以看出《職業教育法》缺少“依據憲法制定本法”的闡述，容易讓人誤解為《職業教育法》是《教育法》和《勞動法》的下位法，從而掩蓋了《教育法》《勞動法》與《職業教育法》的關系是一般法與特別法的事實。《職業教育法》第三條規定：“職業教育是國家教育事業的重要組成部分，是促進經濟、社會發展和勞動就業的重要途徑。”該條沒有將職業教育的性質和定位進行明確，導致社會對職業教育存在一定的偏見，存在“職業教育是失敗者的教育，只有成績差的人才讀職業學校”這一思想，不利于職業教育的發展。

《職業教育法》法律規范以原則性規范為主，剛性規范較少，規范多為原則性、指導性、倡導性內容，對違法行為的懲罰措施較少，可操作性不強。對于違反《職業教育法》規定的處罰措施，現行《職業教育法》缺乏對責任主體、違法行為和處罰結果的具體措施。《職業教育法》第二十條第三款規定：“從事技術工種的職工，上崗前必須經過培訓；從事特種作業的職工必須經過培訓，并取得特種作業資格。”對于沒有經過上崗培訓，沒有取得特種作業資格的后續處置或者責任沒有進行說明。在實踐中，對于違反《職業教育法》的行為，可以通過《刑法》《教育法》《高等教育法》等法律法規追究責任，但《職業教育法》在法律責任上的缺位不利于該法的實施。

任何一項法律制度的實施都需要有相應的監督機制，以促進法律的順利實施和保障各主體的合法權益。當前，我國職業教育法律體系中的監督機制不健全，存在著即是運動員又是裁判員的現象。從舉辦者來看，我國高職院校大多是由省級教育行政部門、省級行業行政主管部門及市級人民政府舉辦，同時，他們即是高職教育的義務主體又是監督主體，在實際中存在監督乏力或者重執行輕監督的局面。高職教育法律體系中還缺乏執法監督的程序性規定，執法監督的主體不明確，程序不明確，導致執法監督無法可依。法律監督機制不健全導致高職教育法律規范在實踐中顯得剛性不足，立法價值和立法目的難以實現。

三、高等職業教育法律體系完善建議

我國高職教育的快速發展及其產生的社會效益與高職教育法律體系的滯后矛盾已經顯現，高職教育法律體系的滯后性已不適應當前高職教育發展的需要。其他規范性文件和政策在支持高職教育發展中占了較大比例，它們具有靈活性，能夠對高職教育發展中出現的問題及時進行規范。實際上，這些政策在職業教育領域所起作用也遠勝于我國相關的職業教育法律，并成為真正指導地方立法及政府職能部門工作的規范性依據。對于一個法治國家來說，政策畢竟不是法律，不具有法律所特有的規范性、強制性和國家意志性。③這些問題的出現需要對高職教育的法律體系進行進一步的完善，以更好地促進高職教育的發展。我國的高等職業教育要實現法治化，就必須有現代化的、科學的、完善的適應高職教育的法律體系。只有做到有法可依，高等職業教育才能健康、有序地發展。④

（一）對《職業教育法》進行修改

《職業教育法》作為規范高職教育發展的重要法律，自1996年9月1日實施以來，一直都未進行過修改，對當前職業教育發展中產教結合、職業教育集團、學徒制等優良的模式也沒有進行規范，與現代職業教育發展的制度需求存在一定差距。《職業教育法》第二十七條規定：“職業學校舉辦者應當按照學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費”，對沒有按照要求撥足生均經費的行為缺乏相應的懲罰措施，致使違法成本較低，導致對《職業教育法》的隨意踐踏。《職業教育法》的修訂應對不同層次、類型的職業教育分章制定規范，以體現法律對不同層次、類型職業教育的特殊性及針對性。對高職教育設置專門章節進行立法規范，在對高職教育的分章規范中，應對高職教育立法的指導思想及基本原則進行規范，明確各主體的權利、義務及責任，對高職院校的設立條件予以明確，對各級政府在高職教育中的經費保障和條件保障予以明確等，這樣既能從法律層面為高職教育的良好發展提供法律規范，也可以為其他行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章的制定提供更明確的依據。

（二）將現有其他規范性文件及政策上升為法律規范

我國高職教育經過近30年的發展，已經初步建立了學徒制、職業教育集團、產教融合、工學結合等適合國情的高職教育發展模式。國家也對高職教育的發展寄予厚望，先后制定《國務院關于加快現代職業教育的決定》《關于建立和完善以改革和績效為導向的生均撥款制度和加快發展現代高等職業教育的意見》《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》等規范性文件，這些文件中對高職教育的發展方向、目標定位、經費保障等都做了相應說明，對指導高職教育的健康發展起到了促進作用。但是，政策的規范性、穩定性及法律效力都沒有法律規范高，把現有的關于高職教育發展比較成熟的政策、措施進行提煉升華，上升為法律、法規是高職教育法律體系完善的有效途徑。在已有《高等教育法》和《職業教育法》的情況下，對高職教育制定法律規范應由國務院制定行政法規—《高等職業教育發展條例》為宜，這既能體現對高職教育發展的專項立法，也能實現不同層級法律之間的銜接。《高等職業教育發展條例》應包括高職教育發展目標與方向、各主體權利與義務、條件與經費保障、監督機制與懲罰措施等內容，形成一部有目標規劃、權責明晰、監督與救濟合理的法律規范。

（三）形成較完備的高職教育法律監督、責任體系

西方法諺講“有權利就有救濟”，只有完善高職教育的各主體的權利救濟程序，才能更好地促進高職教育的發展。德國的《職業訓練條例》和《職業培訓規章》都明文規定違反職業培訓條例就是違法，可“判處關押”或“處以罰金”。日本頒布的《學校教育法》明確規定應設置監督部門，并且專門設有“罰則”一章來論述監督和懲罰。在奧地利，其教育部設立了法律局，各州的教育部一般也都設有法律司或法律顧問，從而對已頒布的職業教育法規實施宣傳、審查、咨詢和監督。⑤我國可以借鑒其他國家的經驗做法，設置獨立的監督部門，增加監督檢查的程序性規范，專門對高職教育法律、法規的執行情況進行監督，再配合權力機關、行政機關、司法機關及社會監督，形成有效的監督體系。對高職教育法律體系完善時，要增加對違法行為的懲罰性規范，明確法律責任，讓違法行為受到懲罰，更好地促進職業教育法治化道路建設。通過對高職教育法律監督體系的完善，再配合對違法行為的懲罰性規定，增強法律的剛性及穩定性，構建具有較強操作性的高職教育法律體系。

注釋：

①人民網.高職已成為高等教育的“半壁江山”占41.2%.http://edu.people.com.cn/n1/2016/0628/c1006-28505074.html

②張德江.全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國職業教育法》實施情況的報告，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-06/29/content_1939891.htm

③方芳．我國職業教育法律體系之反思與重構[J].職業技術教育,2009年第7期,第10—14頁．

④馮哲．高等職業教育法治化研究[J].天津市政法管理干部學院學報,2002年第2期,第57—59頁.

⑤李兵.關于我國高職教育法規的若干建議[J].職業教育研究,2009年第1期，第9—10頁.