農村宅基地取得與使用制度演變

“宅基地”作為專用法律術語第一次出現在1962年9月27日通過的《農村人民公社工作條例修正草案》中，此前一般使用“地基”一詞。但迄今為止，法律尚未對宅基地進行確切的定義，也并未專門立法，而是由現行法律和政策共同規范、調整。

在新中國成立后的很長一段時間內，城市居民也可以取得宅基地，但1982年《憲法》生效后，城市居民宅基地統一收歸國有，在1998年《土地管理法》修訂生效后，城鎮居民已經無從申請取得宅基地。城鎮居民原已取得的宅基地納入國有土地使用權進行管理，實行有償出讓制度。相對于城市居民來說，農戶取得和使用宅基地制度演變經歷了幾個重要的階段，梳理并歸納不同演變階段的典型特征對明晰農村宅基地制度演變方向具有重要意義。

一、1949—1957年，確立農民擁有宅基地所有權

1949－1952年的國民經濟恢復時期，國家承認農民對宅基地和房屋的所有權歸農民私人所有。農村宅基地以農民個人為單位平均分配，無償取得，農民領取了政府頒布的房地權證書，宅基地可以自由買賣和租賃以及繼承等而不受政府限制。

根據1950年《中華人民共和國土地改革法》第一條、第二條、第十條和第三十條的規定，通過土地改革，我國的土地制度從原來的封建土地地主所有制轉變為農民個體土地所有制，允許土地的自由經營、買賣及出租。按照1950年11月25日《內務部關于填發土地產權所有證的指示》第一條的規定，大部分地區的農民領取了政府頒布的《中華人民共和國房地權證書》，對其分得的土地和土地上的住宅擁有完整的所有權。1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過《憲法》的第八條、第十一條和第十二條規定，更加確立了農村宅基地的私人所有地位。

1952年9月24日，毛澤東在中央書記處會議上講道：“10年到15年基本上完成社會主義，不是10年以后才過渡到社會主義。”緊接著，1953年，中央先后發布了《中共中央關于農業生產互助合作的決議》和《中共中央關于發展農業合作社的決議》，中國農村開始了互助合作運動，走集體化和共同富裕的社會主義道路。1955年12月27日，毛澤東在定稿的《中國農村的社會主義高潮》序言中進一步批判了右傾保守思想。由此，在1955年的農業合作化運動中，全國絕大多數農民都在“批判右傾保守思想”的政治強制下加入了集體所有制的農業生產合作社。通過合作化，中國完成了土地所有制的第二次改革，將農民的土地所有制改造為集體土地所有制，個體農民在土地改革運動中分得的土地也合并為不可分割的“集體財產”。到1956年底，全國基本實現了農業合作化。但宅基地的權利狀況并未發生改變，并未入股入社，宅基地仍歸農民私人所有。

二、1958—1979年，農村宅基地所有權的轉移

1958年7月，毛澤東號召把高級社合并組成“一大二公”的人民公社，土地、勞動力和其他生產資料都歸“政社合一”的公社支配。1958年8月29日中共中央在《關于在農村建立人民公社問題的決議》中提出，人民公社采取集體所有制，并逐步轉化為全民所有制。1962年9月27日中國共產黨第八屆中央委員會第十次會議通過的《農村人民公社工作條例修正草案》（又稱《六十條》）規定了農村宅基地所有權與使用權相分離，其所有權歸生產隊，而使用權歸社員。1963年3月20日中共中央發出《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中轉發了國務院農林辦公室整理的《關于社員宅基地問題》，再次明確：社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變。1979年2月2日最高法院《關于貫徹執行民事政策法律的意見》規定：處理社員宅基地的使用權等糾紛，應根據土地歸國家或集體所有，一律不準出租和買賣的原則，既要保護國家和集體的利益，又要照顧歷史情況和群眾的實際需要。1982年《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”至此，農村宅基地的集體所有制以憲法的形式被確認，所有權與使用權相分離的產權制度已完全確立。

三、1979年至今，宅基地取得與管理制度的不斷完善

1979年12月2日至9日，國家建委、國家農業委員會、農業部、建材工業部、國家建工總局五部委聯合召開了全國農村房屋建設工作會議，在《全國農村房屋建設工作會議的報告》中提出了鼓勵農民自己建房，強調了“農村建房中的政策問題，最核心的是房屋的產權問題。社員的住房，屬于生活資料，產權應歸社員所有”，導致隨之而來的缺乏規劃，任意建設，大規模亂占、濫用、損毀農地甚至耕地等行為，使得國務院連續下發了1981年4月17日《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》、1982年1月7日《批轉第二次全國農村房屋建設工作會議紀要的通知》、1982年9月17日《轉發城鄉建設環境保護部關于福建晉江地區狠剎亂占耕地建房問題的報告》等文件，出臺了1982年1月14日《城鎮規劃原則》、1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》（已被1986年6月25日公布的《中華人民共和國土地管理法》明令廢止）等系列管制措施，糾正對宅基地制度安排的錯誤干預，并在1983年5月25日《城鎮個人建造住宅管理辦法》第三條規定：“凡在城鎮有正式戶口、住房確有困難的居民或職工，都可以申請建造住宅；但夫婦一方戶口在農村的，一般不得申請在城鎮建造住宅。”

1984年8月30日最高人民法院《關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》中又強調了宅基地使用權應根據土地歸國家或集體所有，一律不準出租、轉讓和買賣的原則，參照解放以來宅基地的演變和現實使用情況，照顧群眾生活的實際需要，依法保護國家、集體和個人的權益。此后，1985年10月29日城鄉建設環境保護部《村鎮建設管理暫行規定》中，對村鎮居民使用宅基地作出了具體規定。1986年6月25日，《中華人民共和國土地管理法》頒布，對宅基地使用權方面的規定，延續了1982年《村鎮建房用地管理條例》（1986年被廢止）中的規定。1990年8月25日，原國家土地管理局《關于以其他形式非法轉讓土地的具體應用問題請示的答復》（〔1990〕國土函字第97號）中指出：“原宅基地使用者未經依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產權，是屬‘以其他形式非法轉讓土地’的違法行為之一。”1995年3月11日原國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十九條規定：“土地改革時分給農民并頒發了土地所有證的土地，屬于農民集體所有。依照第二章規定屬于國家所有的除外”。1995年6月30日通過，自1995年10月1日起施行的《擔保法》第三十七條規定：“宅基地使用權不得抵押”。1998年修訂后的《土地管理法》，明確規定了農村村民一戶只能擁有一處宅基地。至此，“一戶一宅”的宅基地使用制度完全確立。

1999年5月6日，國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）中指出：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”2004年11月2日國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號）規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”2007年12月30日國務院辦公廳《關于嚴格執行農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）又強調：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。”2008年7月8日國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》（國土資發〔2008〕146號）提出，“在當前宅基地使用權登記發證工作的基礎上，進一步加大工作力度，力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權登記發證工作，做到權屬糾紛基本解決，農民合法使用的宅基地全部發證到戶。”2010年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。2015年2月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議審議了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》的議案。決定于2017年12月31日前，在北京市大興區、天津市薊縣等33個試點縣級行政區域，暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定，允許農村集體經營性建設用地入市，同時提高被征地農民分享土地增值收益的比例，對宅基地實行自愿有償的退出、轉讓機制。2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《全國人大常委會關于延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定》，將試點期限延長一年至2018年12月31日。2017年底召開的中央農村工作會議指出，要“破除一切束縛農民手腳的不合理限制和歧視”，將完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，以及承包地“三權分置”、農村集體產權等制度。2018年中央一號文件明確提出，“扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。”2018年1月17日舉行的國務院常務會議上，特別提出了村莊建設用地整治復墾騰退的建設用地指標優先用于返鄉下鄉創業；允許利用宅基地建設生產用房創辦小型加工項目，推動返鄉人員創新創業。

四、農村宅基地取得與使用制度演變方向

出臺專門的宅基地管理法。亟須出臺專門的法律法規明確“宅基地”概念并對其取得、使用、流轉、征收補償及確權登記等制度進行系統規定，使得宅基地的管理有法可依；明確宅基地的規模確定、標準控制、取得和分配制度、入市流轉及集體土地上農民住宅拆遷補償標準，使其合法使用者享有完整的用益物權。

建立與完善農民住房財產權益保障制度。制定和完善宅基地管理辦法，對農民住房財產權抵押、擔保、宅基地占有權和使用權的轉讓進行明確規定。同時，賦予農民自主談判權，特別是在發生征地拆遷補償時，明確規定直接由農民與征地部門進行談判，簽訂補償合同，既可以避免出現征地規模過大、不尊重農民意愿、強行征地等影響農村長期穩定的問題，又可以避免補償標準太低、對失地農民不能妥善安置等損害農民利益情況的發生。

完善宅基地日常管理監督制度。當前，我國的農村承包土地已經實現了所有權、承包權和經營權的“三權分置”，在宅基地和限制農房的管理上，也應積極探索和完善宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度，在堅持宅基地所有權屬于農民集體、資格權屬于集體經濟組織成員的基礎上，適度放活宅基地的使用權，積極探索完善閑置宅基地和閑置農房使用政策，更好地服務鄉村振興。

完善宅基地被征農民法律救助體系。在宅基地征收過程中，農民因土地征收而導致的宅基地使用權消失，應得到補償。失地農民作為利益主體，其利益訴求的表達方式沒有得到制度化的表達。當其利益得不到保障時，需要轉而尋求申訴渠道，導致其在爭取自己利益時需要花費更大的成本。按照“法律而前人人平等”的憲法原則，有必要在建立社會保障體系時為失地農民提供法律救助。