從公民參與社會化看政府職能轉型
——以X市為例

楊小尋

貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550000

一、政府轉型與公民參與概述

(一)國內外研究綜述

古希臘著名學者亞里士多德在其著作《政治學》中，最早體現出了“法治型”政府的思想①。英國著名學者托馬斯·霍布斯是封建君主專制的維護者，尤其表現在其著名著作《利維坦》中體現得十分直接，但他同時也主張就算是君主統治也必須符合自然中的法則，并認為君權必須受到約束②。孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中指出，所有的權利掌控者都容易濫用它，這是亙古不變的事實，權力掌控者只有在其權力受到約束時才會有止盡，從事物的本質上看，要防止濫用權力，就必須以權制權③。在公民參與的理論研究方面，西方發達國家開始較早，也取得了諸多顯著的研究成果。現有的公民參與理論占據主導地位的有人民主權理論、治理理論、新公共服務理論等，其中一位代表戴維認為，應該重塑“企業化政府”，使公民能夠通過合法合理的渠道和方式參與到公共事務中。由此我們可以看出，以西方政府治理理論為代表的相關研究成果表明，公民參與在全社會范圍內引起共鳴，倡導公民參與并通過社會大眾的民主參與來實現國家和社會彼此融合的理想狀態。

國內對政府職能轉型的理論探索，以市場經濟背景下的地方政府轉型為研究重點。陳曉原認為隨著我國經濟體制改革的不斷推進，地方政府的主要和重點職能，正在從重經濟建設向中基礎設施建設轉變，包括對地方基礎設施的建設、經營和慣例，同時還強調了地方政府注重提升管理社會事務、教文衛體、地方財政等方面的基本職能④。邢華、胡漢輝在尼斯卡寧的官員模型框架下進一步提出，經濟轉型的初期，地方政府往往會在財政分權體制的特殊環境下，演變成追求自我經濟效益的政治組織，并指出在硬性預算約束和地區競爭的共同作用下，其行為會與經濟效益趨于一致，從而避免尼斯卡寧模型中的福利損失⑤。此外，以地方實踐為切入點也是國內學者開展研究的新形式，主要探索政府職能轉型時期的市場經濟建設情況及其相互作用和影響。如陳繼明以G省公共財政支出為例，提出政府在面臨經濟轉型的情況下對其職能進行的調整，是逐漸壓縮經濟職能的同時、提升公共服務職能的過程⑥。從上世紀80年代開始，隨著改革開放的不斷深入，國內學者開始對公民參與不斷進行理論方面的深入研究。魏福明認為推動公民參與，重點是要形成公民參與的制度化、程序性統一，并從民主政治和政治穩定等視角來討論公民參與的功能和價值⑦。

(二)政府職能轉型與公民參與的聯系

1.公民參與是政府職能轉型的本質要求

政府改變“一把抓”的傳統姿態，通過面向社會的適當放權，將公眾有能力實現自我滿足的服務等相關職能歸還到他們手中，使公眾滿意度得到更好地提升。公民參與的重要性不僅體現在現代社會的公民意識喚醒中，更體現在當前我國政府職能轉型過程中，這是理論和實踐中提出的必然要求。公民參與不僅能作為新的社會治理主體，為政府更好實施管理分擔壓力，其本身就是政府民主程度不斷提高的表現，由此看出，政府職能轉型與公民參與相輔相成，本質上互相成就、互相需要。

2.公民參與確保政府職能轉型的合法性基礎

任何類型的政府都需要全體公民社會的認可，有了公民與社會的認可才有了合法性基礎。公民參與是公眾基本權利之一，也是公民其他合法權利得以實現的基本前提，這就體現了政府職能轉型中保障公民參與的重要性。服務型政府概念的提出，從本質上要求了公民對公共行政的積極有效參與，即在實現參與權的基礎上，保障公眾自身權力的實現，人民自然愿意支持這樣的政府，服務型政府才有了其合法性基礎。

3.公民參與是政府職能轉型發展民主的核心內容

從工業文明到現代社會，公眾對于民主的呼聲越來越高，對民主參與的渴望越來越迫切，從這以后的所有政府改革創新之爭都將實現民主作為根本目標，各國政府會因為執政黨派和意識形態等的不同而選擇不同模式的民主實現路徑，但相同的是他們追求民主的目標，這也成為了現代政府行政的重要組成部分。公民參與對政府職能轉型中民主政治建設也有著促進作用，不僅表現出服務型政府所追求的價值取向，更體現了政府執政精神。民主的發展需要公眾的參與，而廣泛的公民參與又能實現民主化的提高。

二、X市在公民參與中的探索

(一)完善政府議事決策中的公民參與機制

2003年7月1日到2006年7月，X市陸續開展市民月活動，該活動的宗旨是“問情于民、問意于民、問計于民、問策于民”，以“我為X市發展獻計策”為口號而進行。市民參與的途徑開始越來越呈現出多樣化的特征，參與的公民越來越多，范圍越來越廣，建議也越來越豐富多樣，同時得到了及時而有效的處理。市民月活動很大程度上提高了社會大眾參與政治生活的積極性，喚醒了公民的政治意識，也調動了市民熱愛X市、關心X市、建設X市的熱情和主動。

(二)對重大社會公共事項的決策舉行聽證會

X市開展政務公開工作以來，先后實施了關乎公眾利益的聽證會，包括對中小學學費調整、公共交通工具票價調整等，面向社會廣泛征求和聽取公眾的意見和建議，將聽證會上的具體反饋情況作好記錄，成為相關政策和決策制定的參考依據。2003年X市還專門制定《X市重大公共事務決策聽證試行辦法》，將聽證會這種形式擴大到更多的重大公共事務的政策決定等過程中。

(三)實行政務公開，保障民眾知情權

自1999年6月X市開展政務公開以來，其政務公開工作突出了以下關鍵點：與社會生產、群眾生活緊密相關的焦點疑點問題公開，重大活動公開，關乎全市發展大局事項公開和服務承諾的兌現情況公開。

(四)推進公共政策執行監督

建立政府部門行政效能評估監督制度，對公共政策執行情況進行監督，是公民參與對政府提出的內在要求。X市政府陸續出臺《關于完善行政效能評估監督工作的意見》、《市級國家行政機關公務員績效管理評估意見》等意見辦法，從內部考核到外部評價，全方位的制定了具體考核細則和標準。并開通公職人員效率投訴電話，加強對全市公職人員工作態度和效率的監督；還包括公開市長信箱和公開電話，開通在線“市長信箱”、X市各單位、各部門的領導郵箱都面向群眾開通，以及時的聽取公眾心聲并為其排憂解難。

三、X市公民參與中的政府職能轉型思考

(一)X市公民參與政府職能轉型存在的問題

1.參與方式制度化程度低

我國憲法和相關法律法規對于公民的基本參與權都有相應保障，但在具體保障制度機制上不夠明確。因為公民參與存在很多缺失和不足，制度化程度不高，公民參與的社會化無法找到堅實基礎，部分公民會產生明顯的的社會受挫感。同時一些非制度化參與方式也會破壞穩定，對社會秩序的維護帶來壓力，如抵制性參與、過激參與、乃至暴力參與等。因此，必須將公民參與的制度化建設放到重要的位置，從而實現公民參與的社會化。

2.公民參與熱情與冷漠并存

我國傳統思想的影響和束縛，導致了政治冷漠現象的普遍存在，這會影響公民參與的社會化，更會拖慢我國政府職能轉型的進程，必須引其重視。若社會大眾的政治參與積極性無法被激發和提升，就更無法激發公眾的政治熱情，政府職能轉型工作失去了群眾基礎將舉步維艱。

3.政務公開程度不高

政府在對其政務信息等相關內容進行公開時，最重要的目的是保障公民知情權，這是提升政務公開程度的核心指導原則。目前X市在公民參與政府職能轉型過程中存在的政府公開方面的問題，主要包括政務公開缺乏相應的制度保障且具有明顯政策性色彩、對政務公開的范圍界定狹隘且模糊不清，內容不夠完整，以及未能充分利用在線申請等險資渠道來提升政務公開的技術水平。

(二)促進X市公民參與政府職能轉型的建議

1.為公民參與提供法律保障

法律上有明確規定所有社會公民的民主權利，但實際實施中的效果卻并不理想，所以要讓公民的民主權力得到正確和良好的行使，就必須建立和完善保障法律機制。不論是整個社會還是什么類型的組織群體，制度化都是保證其穩定性的內在要求和基本前提，即制度化程度與其權威性和穩定性呈明顯的正相關關系。這就注定了市場經濟條件中，公民參與的社會化必須走上制度構建的道路。要依靠立法的途徑來加快公民參與社會化的實現，強有力的推動公民參與的制度化和程序化工作，切實保障公民民主權力的實現。

2.構建參與型政治文化

所謂參與型政治文化，指的是在公民參與有了良性合理的參與機制，得到制度化保障的前提下，公眾對政治保持著參與熱情，并具備良好政治素質。在參與型政治文化體系中，公民普遍具有參政的愿望、能力和要求，正是這種參與型政治文化，使得公民有能力、有渠道去實現自己作為一個政治主體的權力，做到自由地參政、議政，推進有個政治實體在多元主體的合作治理下實現正常運行。加強構建選舉、聽證會、政務等相關信息公開、公務員效率評價和立法等方面的公民參與法律制度保障。

3.提高政務信息公開效率

擴大公民參與的范圍是實現公民參與的堅實基礎，保障公民的知情權是實現公民參與的前提條件，盡力的為整個社會提供信息，只有這樣，公民參與和公民參與的社會化才有了堅實基礎和前提條件。政府的政務信息公開程度的高低，直接決定了公民參與能都達到的深度與廣度。但同時也要將信息公開與國家安全明確區分開來，在公共利益和私人利益之間做好明確的區分，防止政府政務信息公開工作走向極端。

[ 注 釋 ]

①亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1987.

②霍布斯.利維坦[M].北京：商務印書館，1985.

③孟德斯鳩.論法的精神[J].1961.

④陳曉原.市場經濟與中國地方政府職能的轉型[J].上海行政學院學報，2002(3).

⑤邢華，胡漢輝.中國經濟轉型中地方政府角色的轉換[J].中國軟科學，2003(8).

⑥陳繼明.經濟轉型過程中地方政府職能的演變以江蘇省的公共支出分析為例[J].學海，2007(1).

⑦魏福明.公民參與與政治文明[J].學海，2005(5).