關(guān)于我國電子文件管理體制的思考

文/楊亦豐

隨著電子文件的大量生成、普遍應(yīng)用以及指數(shù)級的增長，電子文件已然成為現(xiàn)代社會的基本信息支撐，在各方面均有重要作用，是關(guān)系我國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的重要的戰(zhàn)略資源。

行政主管部門、文件形成單位和國家檔案館、系統(tǒng)供應(yīng)商、研究與教育組織以及協(xié)作組織五類機構(gòu)，共同構(gòu)成了我國的電子文件管理組織系統(tǒng)。其中，在行政主管部門通過政策、標準、法規(guī)等的指導(dǎo)下，文件形成單位形成相關(guān)文件，之后歸檔于檔案部門，最后移交于國家檔案館，其均是電子文件的管理者。這便是我國的電子文件管理流程。

我國電子文件管理體制建立于既有的檔案管理體制之上，既有優(yōu)勢，也有劣勢。要提升國家對電子文件資源的掌控力，應(yīng)著力改革和完善電子文件管理體制：一是拓展檔案部門職權(quán)，堅持集中統(tǒng)一管理原則；二是理順各部門間的職責(zé)劃分，建立跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)；三是立足整體規(guī)劃，規(guī)范地方行動；四是建立和完善電子文件管理審計制度，開展績效考核。同時，為了保障文件得以及時歸檔以及移交，我國構(gòu)建了包括檔案部門、各業(yè)務(wù)兼職檔案員在內(nèi)的機構(gòu)內(nèi)部的檔案組織網(wǎng)絡(luò)，這也是我國電子文件管理體制的一大特點。就我國的電子文件管理體系而言，最突出的特點便是“條塊結(jié)合、分級管理”。這表現(xiàn)在我國的檔案行政管理機構(gòu)上，橫向在每個行政區(qū)域中都分門別類地設(shè)立了眾多檔案機構(gòu)，縱向上，在每一個行業(yè)都設(shè)立了各級檔案機構(gòu)。而處于橫縱交錯的檔案管理網(wǎng)絡(luò)中央的則是國家檔案館，統(tǒng)領(lǐng)全國的檔案事業(yè)。

整體而言，我國電子文件管理體制建立于既有的檔案管理體制之上，有著不容磨滅的優(yōu)勢，但也有著阻礙電子文件管理，掌控電子文件資源的劣勢。

一、我國電子文件管理體制的經(jīng)驗

（一）檔案機構(gòu)全面覆蓋、組織形式完備

“條塊結(jié)合、分級管理”的檔案管理體系覆蓋了全國，橫縱結(jié)合的檔案管理隊伍為電子文件管理工作的開展和深化提供了巨大支撐。

（二）行政指導(dǎo)擁有巨大影響力

在我國的電子文件管理組織系統(tǒng)中，檔案行政主管部門處于指導(dǎo)地位，擁有強大的行政影響力：通過制定政策、標準，引導(dǎo)檔案工作的完善與發(fā)展；確定發(fā)展前景，推動關(guān)鍵項目，實現(xiàn)各方面的協(xié)調(diào)互動。對于我國的電子文件管理而言，因為起步較晚，所以較發(fā)達國家難免會有差距，而強大行政指導(dǎo)影響力可以促進電子文件管理政策、法規(guī)以及標準的順利落實。

（三）基層及地方檔案部門積極開展相關(guān)工作

這主要體現(xiàn)在國家政策標準出臺前，眾多基層及地方檔案部門或是積極開展試點工作，或是積極先行探索電子文件管理的方法和標準，這些試點工作為我國前期的電子文件的良好管理積累了寶貴經(jīng)驗。

二、完善我國電子文件管理體制的對策

（一）拓展檔案部門職權(quán)，堅持集中統(tǒng)一管理原則

為擺脫我國對文件、檔案長期實行的分段多部門管理，建立電子文件的全程管理模式是最好出路，而其落腳點正是檔案部門。檔案部門應(yīng)由原先對于檔案的統(tǒng)一管理擴大至對于整個電子文件管理過程的統(tǒng)一管理。這不僅是電子文件生命周期理論和文件連續(xù)體理論強調(diào)電子文件運動過程與電子文件管理過程的整體性、連續(xù)性以及集成性要求的體現(xiàn)，更是業(yè)務(wù)流程優(yōu)化精神的體現(xiàn)。因為檔案部門的職能工作位于整個文件管理流程的后端，因此，為保證電子文件的真實、完整、可靠、可用，檔案部門的專業(yè)要求理應(yīng)貫穿于整個文件管理過程。

筆者認為，切實讓檔案部門全程管理落地，應(yīng)從行政和立法兩方面入手。在行政層面，正如“大部制”改革的思想，國家應(yīng)將在電子文件管理領(lǐng)域中職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項集中，由檔案部門統(tǒng)一管理，從而避免職權(quán)分割，提高行政效率。同時，正如馮惠玲等學(xué)者的構(gòu)想，將“檔案局”更名為“文件與檔案局”，從而避免名分上的尷尬。在立法層面，國家應(yīng)當(dāng)通過修訂《中華人民檔案法》或者頒布相關(guān)法規(guī)等，明確賦予檔案部門對于電子文件的全程管理和前端控制的權(quán)利，從而使檔案部門對于電子文件的集中統(tǒng)一管理既合情也合法。

（二）加強各有關(guān)部門間的合作協(xié)調(diào)

首先，理順各部門間的職責(zé)劃分。在整個電子文件管理過程中，檔案部門應(yīng)及時指導(dǎo)、監(jiān)督各業(yè)務(wù)部門的電子文件相關(guān)工作，并對于具有永久保存價值的電子文件集中保管并且向社會提供利用服務(wù)；各業(yè)務(wù)部門則要在檔案部門的指導(dǎo)下保質(zhì)保量地完成電子文件的移交工作；信息部門則要指導(dǎo)和落實檔案部門的相關(guān)技術(shù)問題和要求。各部門各司其職，從而得以保障電子文件的真實性、完整性、可靠性以及可用性。

其次，“建立跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，這也是許多國家在面對多領(lǐng)域共同問題時的常用手段”。就國家層面而言，以國家電子文件管理部際聯(lián)席會議為代表的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)可以作為電子文件管理領(lǐng)域的最高級協(xié)調(diào)機構(gòu)，對電子文件管理領(lǐng)域中國家層面的規(guī)劃、政策等進行各有關(guān)部門間的溝通協(xié)調(diào)，促進其合作；而就地方和基層而言，跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)可以打破宏觀政策落實過程中的職權(quán)壁壘，促進國家有關(guān)標準、政策的落實，提升國家整體的電子文件管理水平。

（三）立足整體規(guī)劃，規(guī)范地方行動

為了解決電子文件管理項目的低水平重復(fù)、信息資源分布不均勻等情況，國家層面必須首先做好整體規(guī)劃，制定全國電子文件管理戰(zhàn)略，宏觀統(tǒng)籌安排全國的電子文件管理項目。其次，國家應(yīng)結(jié)合各地方電子文件工作實際情況以及信息化建設(shè)情況，全面規(guī)劃各地區(qū)的試點及探索活動，避免一哄而上情況的發(fā)生。最后，要加強基層及地方檔案部門的教育及培訓(xùn)，積極普及國家關(guān)于電子文件管理的宏觀理念，提升基層檔案工作人員的電子文件管理水平。

（四）建立和完善電子文件管理審計制度，開展績效考核

審計工作在電子文件管理領(lǐng)域的擴展，在國外已然屢見不鮮，并且在促進電子文件管理水平方面廣受好評。澳大利亞國家審計辦公室的《包括電子文件管理的文件管理績效審計》和美國審計總署對國家檔案館以及檔案與文件管理署的電子文件管理建議，均包括了審計活動。其實踐經(jīng)驗證明，定期的審計活動可以客觀評估電子文件管理的真實情況，從而發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

除審計制度外，電子文件管理體制中還應(yīng)引入績效考核制度用以鞭策相關(guān)部門和工作人員，提升其執(zhí)行力。即我國應(yīng)定期監(jiān)督、檢查各單位電子文件管理情況，同時開展電子文件管理績效專門考核，并且將電子文件管理績效納入相關(guān)工作人員的考核指標體系之中。