財稅制度改革的現實困境與路徑選擇

[摘 要]我國經濟總體發展迅猛，經濟多樣化態勢日益突出，傳統財稅制度已經在一定程度上阻礙了經濟運行。近年來，我國在財稅制度方面進行了積極深入的改革并取得了實際成效，但改革仍存在諸多困難。通過強化頂層設計力度，制定有效的公眾參與機制，協調各方利益，科學合理地制定財稅制度，能夠有效地排除現實中財稅制度改革的各種阻力，真正走出困境，讓公平合理的財稅制度切實服務于我國經濟建設。

[關鍵詞]財稅制度；改革；現實困境；路徑選擇

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.045

1 引 言

隨著生產力的進一步發展，我國經濟取得了舉世矚目的成就。但是發展到現階段，原來的很多生產關系已經不能適應生產力發展的需要，其中最為明顯的就是目前的財稅制度已經對經濟發展起到了阻礙作用，對傳統的財稅制度進行改革已成為亟待解決的課題。

我國已經由計劃經濟轉向了社會主義市場經濟，并且政府可以較好地實現對市場經濟的宏觀調控，但隨著各種類型的企業不斷涌現且涉及的經濟活動愈加多樣化復雜化，要實現對多樣化、多種形式的經濟進行管理確實存在一定的難度。很多新類型的企業成長迅速，其所涉及的經濟活動也不是很明確，傳統的財稅制度并沒有涉及此類公司，所以無法對其進行管理和約束，這在一定程度上制約了企業的發展。對財稅制度進行改革的過程中，首先要考慮各個行業之間的協調，并且要注重行業之間的公平性。我們應對制度改革過程中可能面臨的困境進行深入全面的分析，找到一條妥善合理的解決之路。

2 財稅制度改革的現實困境

2.1 財稅制度的設計思維亟待更新

任何一個制度的變革都須由新理念指引。我國經濟發展到現階段，原來的財稅制度尤其是稅收制度已經無法滿足需求，迫切需要進行實質性變革。但從現狀來看，我國稅制設計理念落后，已有的改革都是在舊的框架下進行的，這主要引發了兩個問題：一是在征收角度上，傳統的設計理念是假定納稅人有罪，稅務機關的執法內容主要是打擊偷逃稅，征收環節的稅企矛盾一般采取對抗性方式解決。二是政府基本憑主觀意志來確定將來的征稅總量。但是我國經濟的發展迅速，有些階段存在冷熱不均或地區失衡現象，這種主觀臆斷稅基的做法對征稅的客觀性有極大損害，直接影響到稅收征收的剛性，不利于經濟持續穩定地發展。

2.2 稅收相關立法級別相對較低，新制度構建不易

全國人大授權國務院制定暫行規定或者條例再頒布實施的做法，在實施之初就沒有對暫行條例何時上升為法律做過任何時間限制，在授權立法的目的、程序等方面也未加任何限制，而且也沒有任何的檢查和監督機制。這一授權制度一直沿用30年至今，屬于典型的“全部授權”，這在當今世界各國基本實行“完全不授權”模式背景下極為罕見。這一制度使得我國的稅收立法嚴重滯后。其導致的一個直接的結果就是許多稅種開征幾十年了，卻仍停留在國務院的“條例”上，稅收法律框架遠未形成。這種以“條例”形式形成的稅收法律框架有悖于稅收法定原則，影響著稅法的效力。一套先進的財稅制度建立的過程中要考慮到相關立法，并且要明確制度所涉及的各主體，由于財稅制度本身的原因如稅收和費用的種類非常多，而其立法的級別相對較低，與之相關的文件實行時間長，涉及面廣，使得構建新的、合理的、公平的現代稅收制度存在很大的難度；稅收立法的滯后同時導致地方政府沒有從中央獲得充分的財政賦權，而事權在層層下壓，使得地方政府財權和事權倒掛，地方財力捉襟見肘，不利于地方經濟的平穩增長。

2.3 現行稅制結構不合理，對企業再投資、擴大貿易范圍等的束縛太大

表現在：第一，稅種組合不合理，又分為稅收種類不足、覆蓋不全面，以及主體稅種的結構不合理。我國在保有環節的財產稅設計得較少，并且與提供公共服務相關的稅種也比較缺乏，如社保稅（現有的社保費在剛性上還不足以稱為稅）、教育稅均沒有，一些調節功能較強的稅種也尚未納入稅種體制；我國雖然名義上是雙主體稅制，然而現實中的雙主體稅制結構卻并未形成，稅制仍是以流轉稅為主，稅收總額中流轉稅占據了相當大比例。這種情況持續下去，將對收入的再分配及企業再生產的積極性造成嚴重影響；第二，各稅種在稅收制度中地位的不平等。從國家財政部公開的數據看出，直接稅所占的比重比較小（財產稅、個人所得稅等直接稅種在稅收收入總量中所占的比例不到20%），而間接稅的比重較大（增值稅、消費稅等間接稅的收入總量占總稅收收入的60%以上），比例嚴重不協調。稅收負擔是制約企業發展的重要因素，如果間接稅征收的比例過大，將使得企業的稅負過重，利潤降低，在一定程度上消耗企業的活力。

2.4 公眾參與改革的機制薄弱

公眾參與改革程度較低可能造成新制度確立之后公眾對于財稅制度的認可度低下。在財稅制度制定的過程中，不可避免地要涉及公眾的利益，需要公眾的參與，但是事實上現行機制并未過多考慮公眾的參與權，在改革的過程很少有公眾能夠參與或參與程度較淺，很難制定出一個能夠讓公眾滿意的新制度。公眾參與行政立法并與立法機關進行充分交流溝通、表達自己的真實立法意愿，不僅能夠提高行政立法的科學性與可行性，而且能夠提高行政立法的可接受性，使公眾自覺遵守和信賴由其參與所立之法。公眾參與行政法律法規的創制過程也是對行政法律法規的理解和認知過程，這一過程有利于增強公眾的主體意識、權利意識和法律意識，促進公眾對行政法律法規的遵守。

2.5 利益沖突劇烈

由于改革不僅僅涉及企業，更深刻和廣泛地涉及了民眾的切身利益，在改革的過程中幾乎各個主體都想使新制度對自己的團體、階層有利，很多的意見和建議都是在維護自身利益的基礎上做出的，所以要在改革過程中協調好各方利益，如何采取方式、采取何種方式來對企業與企業、人與人之間的利益進行協調是最大也是最根本的考慮。通過采取各種有效的機制和方式方法，形成合理的制度化的解決機制，協調改革中出現的各種利益矛盾與沖突，穩定經濟秩序，在尊重利益差異存在的前提下，形成相對和諧的利益關系格局，從而實現財稅制度的有效發展與經濟運行的和諧穩定。endprint

3 突破現實困境的路徑選擇

3.1 更新稅制設計的理念

首先，基于構建新型和諧的征納關系的目標，扭轉傳統稅制設計思維的不良定式，逐步從“管理”轉換為“服務”，充分踐行服務理念，提高納稅人滿意度。其次，從“任務至上”轉換為“稅收法定”，改變傳統的以往年基數為依據確定增長率的做法，不能讓稅收的增收依附于主觀意識形態，而是轉換思維，弱化任務意識，樹立稅收設計的法定思維，從實際的經濟活動總量出發進行合理的增稅，這有利于完善稅收制度，促進國家經濟的進一步發展。

3.2 強化頂層設計力度，逐步建立“部分授權”的稅收立法模式

新的財稅制度改革重點應聚焦于法律法規與經濟環境的實時互動和改善，建立適應經濟發展的科學的財政體制和稅收制度，有效的財政支付手段，對地方債務進行有效監管，通過一系列綜合的考量，達到最優頂層設計。我國應順應經濟社會發展變化，轉變“全部授權”模式，逐步建立“部分授權”的稅收立法模式。當前應修訂稅收立法授權，同時加快“稅收條例”上升為全國人大法律的進程，逐步將全部現有的稅收條例上升為法律。通過上述修訂，一則可以落實稅收法定原則、貫徹依法治國方略，意味著全國人大收回了新稅種的稅收立法權。二則將“主法”的制定權交由全國人大，將“實施細則”的制定授予國務院，一方面可以逐步實現稅收立法由“全部授權”向“部分授權”轉型；另一方面可以使國務院在稅收立法上保持一定的靈活性。頂層設計對于財稅制度的改革具有重要的現實意義，如果頂層設計周全，那么實施起來相應會減少很多阻力。所以首要的是高屋建瓴，精密設計整個財稅制度框架，廣泛聽取各主體意見，使新制度能夠順利過渡實施。

3.3 建立健全稅收制度，構建公平合理的稅負結構

我國應當建立健全稅負結構公平合理、有利于社會科學發展的稅收制度。其一，為了確定合理的宏觀稅負水平，應當進一步減輕納稅人稅外負擔，強化政府性收入的規范性，逐步取消體制外收入，在完善預算管理體制的基礎上，穩步提升宏觀稅負水平；其二，提高國家稅收收入中直接稅的比例，使其與發展中國家的平均水平相接近，推動以直接稅為重逐步向以間接稅和直接稅并重的稅收體系和稅收結構轉換，并對間接稅和直接稅進行優化配置；其三，完善各級政府的主體稅種。適當借鑒國際經驗，逐步新增稅基穩定的財產稅稅種、征收面廣的行為稅稅種等并將其納入基層政府的主體稅種。行為稅如娛樂稅等也可成為地方稅種的選擇。這些稅種通常稅源分散、稅基較小，但是具有地方特色。輔助稅種的設置是地方稅制體系不可缺少的一部分，既補充了地方財力，也使地方稅體系調控功能的發揮更加靈活。通過考慮分析各稅種的特征、稅源的數量與分布、收入的規模、稅收的經濟社會效應以及各地區社會經濟具體發展狀況等多種因素，地方政府可形成自己的主體稅種和輔助稅種，為其職能的履行提供穩定的收入來源，并通過法律形式固定下來。

3.4 制定有效的公眾參與機制

在我國進行財稅制度改革，要從根本上順應社會和經濟發展的趨勢，根據我國經濟發展的實際來把握和修正財稅制度改革的方向，建立和完善公眾參與制度改革的相關政策和機制，促成公眾參與改革常態化、制度化。公眾參與的有效性體現在法規立項、起草、審查、決定與公布、備案審查等程序環節中社會公眾都能依據具體參與制度、通過一定方式和途徑參與其中。通過在立法具體環節中的參與來發揮積極作用并產生實際影響，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益。立法過程中社會公眾能否有效參與其中，對提高立法質量是富有意義和價值的一個關鍵因素。具體步驟：第一，提高參與水平，提升參與能力，鼓勵理性參與。公眾如能持續參與立法過程，將對立法進程產生較大影響，使參與行為產生實際影響和效果；第二，完善公眾參與制度，依法保障公眾的立法參與權利，對行政立法機關擬制訂的相關法規規章等有質疑權，確保民意表達的真實性和參與途徑的通暢，不搞虛假的表面繁榮；第三，完善公眾參與立法的程序和機制，保障公眾立法參與真實有效。在財稅制度改革過程中切實實行立法聽證制度，保證公民和利益團體平等地參與到立法進程中來，通過對涉及自身利益的立法問題進行充分的利益博弈，利益各方尤其是利益沖突各方的利益都可以得到表達，在一定程度上增強公民民主意識，促進立法民主化與科學化，提高立法質量，增強立法成果的可接受程度；第四，特別注重發揮利益團體的立法參與作用，提升公眾有組織地參與立法的水平，有利于調動各種社會因素參與立法活動，增強立法的民主性、科學性和立法成果的社會可接受程度。

3.5 協調各方利益，建立健全分級分權財政體制、高效的財政管理體制、合理搭配轉移支付體系

在健全的分級分權財政體制下，各級政府的事權及支出責任能夠明確劃分，并對收入權利和能力進行合理劃分，合理地減少地方政府的財政壓力；完善財政管理體制，應當從以下幾方面著手：逐步完成國地稅機構的合并，實現稅收征管機構一體化；建立以省、市為基礎對縣級財政進行管理的新型體制（目前已出現省直管縣模式）；對現有的鄉鎮財政管理體制進行改革；應建立地方公共債務管理制度，借此來對縣鄉政府的歷史遺留債務問題加以解決。

在考慮整體利益的基礎上來協調各方面的利益，財稅制度的改革會在很大程度上解放被生產關系束縛的生產力，促進我國經濟的繁榮發展，使得社會主義市場經濟更顯生機與活力。

4 結 論

通過財稅制度的改革，對于我國各個行業的利益分配進行調整，將在很大程度上規范企業的經濟行為，排除現實中財稅制度改革的各種阻力，真正走出困境，實現對我國產業結構進行調整的目的，對于保持經濟的可持續發展具有非常重要的現實意義。

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[作者簡介]曹利，順德職業技術學院講師，研究方向：財政、稅收。endprint