霧霾治理背景下的煤炭清潔化利用法律規制

柳第

[摘 要]霧霾是當今社會共同關心的環境問題，而以煤炭為主的能源結構是導致霧霾污染的重要原因之一，為了解決這一問題，我國必須加大煤炭清潔化利用的力度，采取法律手段對煤炭清潔化利用進行規制，以促進霧霾問題的有效解決。

[關鍵詞]霧霾；煤炭清潔化利用；法律規制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.227

2013年，“霧霾”成為年度關鍵詞。時至今日，霧霾污染程度也是十分嚴重。霧霾不僅誘發了各類身體疾病，而且對社會的生產和生活也造成了重大影響。因此，霧霾治理成為全社會共同關心的問題。

1 霧霾的概念及成因

1.1 霧霾是什么

霧霾，是霧和霾的組合詞。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的氣溶膠系統。霾，有別于霧，是一種災害性天氣現象，是大量極細微的干塵粒等均勻地漂游在空中，導致空氣透明度下降，能見度小于10千米。霧霾天氣是一種大氣污染狀態，霧霾是對大氣中各種懸浮顆粒物含量超標的籠統表述，尤其是PM2.5與能見度顯著相關，被認為是造成霧霾天氣的“元兇”。

1.2 霧霾的成因

1.2.1 汽車尾氣的排放

隨著我國經濟的發展，居民的生活水平顯著提高，全國汽車購買量急劇上升，而汽車尾氣中含有的氮氧化物、硫氧化合物和顆粒物經過化學反應最終會形成霧霾。因此，汽車尾氣的排放是造成霧霾污染的原因之一。

1.2.2 城市建設增加的揚塵

我國的城市化建設不斷發展，城市建筑物及道路的施工往往會產生大量揚塵懸浮在空中，導致近地面粉塵濃度增加，加劇了霧霾污染程度。

1.2.3 以煤炭為主的能源消費結構

“多煤、少油、缺氣”是我國能源結構的基本國情。在我國常規能源中，煤炭占87.4%。工信部文件顯示，全國煙粉塵排放的70%、二氧化硫排放的85%、氮氧化物排放的67%都源于以煤炭為主的化石能源利用。從數據上來看，以煤炭為主的能源消費結構是霧霾形成的主要原因。但是由于以煤炭為主的能源消費結構在相當一段時期內難以發生根本改變，減少煤炭消費不能從根本上解決我國的大氣污染問題，因此對煤炭的清潔化利用才是霧霾污染的治理之道。

2 我國煤炭清潔化利用現狀及問題

2.1 什么是煤炭清潔化利用

煤炭清潔化利用是以提高煤炭資源的利用效率和減少對自然生態環境的污染為宗旨，對煤炭進行生產、加工、燃燒、轉化，并對有害的排放物質進行控制。煤炭清潔利用包含了三個方面：煤炭使用前的潔凈利用技術；煤炭利用過程中的清潔利用技術；煤炭燃燒之后的煙氣凈化技術。

2.2 我國煤炭清潔化利用現狀

目前，我國煤炭清潔高效利用成為國家科技發展的重點方向。2015年4月，國家能源局印發了《煤炭清潔高效利用行動計劃（2015—2020年）》，計劃明確了未來5年我國煤炭清潔高效利用的七大重點工作。國家在改造傳統煤化工產業、開展煤炭分質分級梯級利用以及污染物控制等方面給予了支持，這使得我國煤炭清潔化利用取得了一系列重要成果。但總體而言，煤炭清潔化利用仍有待進一步發展和提升。

2.3 我國煤炭清潔化利用的問題

2.3.1 技術上存在的問題

煤炭清潔化利用技術，主要包括煤炭加工技術、煤炭高效潔凈燃燒技術和煤炭轉化技術等。相對于發達國家，我國煤炭清潔化利用技術起步較晚，在一些大型選煤、型煤關鍵設備上，我國仍然需要從國外引進技術，并且自身的核心技術發展水平還不夠成熟，這些都限制了煤炭清潔化利用技術的推廣使用。

2.3.2 管理上存在的問題

一方面，政府各部門之間互相推諉，缺乏對污染企業的有力監管；另一方面，地方保護主義普遍存在，政府部門為增加當地財政收入，在發現污染企業的違法違規行為后，也會選擇對這些行為視而不見。

2.3.3 立法上存在的問題

首先，立法理念上，我國在追求經濟效益的同時注重環境利益，當經濟利益與環境利益沖突時往往選擇以經濟利益為重；其次，法律條款過于抽象，具體性條款較少，增加了執法的難度；其次，法律體系不完善，《煤炭法》《電力法》等與煤炭消耗相關的法律對煤炭利用的規定幾乎沒有；最后，環境執法部門處于弱勢地位，受到同級政府和上級環保部門的雙重領導，執法權限受限。

3 煤炭清潔化利用的法律規制

3.1 技術上： 加強煤炭清潔化利用的政策支持及正向激勵

為了推進煤炭清潔化利用工作，在對相關違法行為進行嚴厲規制的同時，也需要在煤炭清潔化利用政策上給予企業大力支持，這有利于增強煤炭企業采用煤炭清潔技術的積極性和主動性。另外，為了煤炭清潔化技術的開發，政府可以提供適當的技術財政補貼，以支持企業對煤炭清潔化技術的研究。

3.2 完善并加強政府監管的法律義務

不斷加強政府對煤炭行業的監管，堅決履行自己的監管職責，落實相關制度政策的執行與實施。一方面，監督企業是否嚴格按照規章制度作業；另一方面，調查企業在煤炭利用過程中是否造成了大量的環境污染。另外，當發現企業的違規操作和嚴重污染行為時，要對其按照相關法律制度進行嚴厲處罰，從罰款到行政許可、行政拘留、吊銷營業執照等，以促進整個煤炭行業的持續健康發展。

3.3 立法上：樹立正確立法理念，完善相關法律法規

3.3.1 樹立以環境利益為核心的可持續發展理念

《環保法》第一條規定：為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。然而，在實際的煤炭清潔化利用中，制定的相關法律制度和政策都強烈表達了對經濟效益的追求，執法人員往往會選擇經濟利益為重，忽視環境保護，這導致相關的法律制度無法發揮作用。因此，無論是國家、政府、執法人員都應該樹立以環境利益為核心的可持續發展理念。endprint

3.3.2 修訂、完善法律法規，使法律規制條款具體化

我國煤炭清潔利用法律制度中抽象性的條款過多而具體性條款過少。具體性條款的缺乏，增加了執法難度，使法律法規難以實現預期效果。因此，要不斷修訂完善各種法律法規，使規制條款更加具體、更加細化。這既有利于政府的監督與管理，又有利于執法人員根據法律條文切實執法。

3.3.3 完善相關法律政策體系，推動各法律部門之間的協調運作

《煤炭法》作為規范我國煤炭利用的基本大法，應對煤炭開采、流通及利用的各個方面進行系統的規定，但該法僅規定了關于煤炭開采、運輸及經營等問題，未提及煤炭的利用問題。同時，《電力法》等與煤炭消耗相關的領域也絲毫未提及煤炭利用的問題。因此，立法機關應完善相關法律政策體系，并且推動各法律部門之間的協調運作。

3.3.4 提升執法部門執法權力，改善執法部門弱勢地位

《環保法》沒有賦予部門足夠的權限，執法部門受限于地方保護主義，導致法律難以得到貫徹實施。因此，在立法中應擴大執法部門的權限，提升執法部門的地位。

4 結 論

煤炭作為產業發展的重要能源，也是引起霧霾的主要原因之一，推動煤炭清潔化利用成為解決霧霾問題的重要手段。煤炭清潔化利用一方面需要技術支持，另一方面也需要法律對其進行規制。我國必須積極完善相關的法律法規，頒布有針對性的政策方針，并落實好法律制度的執行，從而不斷促進我國煤炭清潔化利用的發展，促進我國霧霾治理問題的有效解決。

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