基于區域公共管理“泛行政化”現象的研究

邢萬里　師凱旋

現階段區域公共管理主要由政府主導，因此直接造成了“泛行政化”現象的產生，這無疑嚴重影響了我國的區域公共管理科學化發展，從當前的發展趨勢來看，“去行政化”已經迫在眉睫，所以必須深入分析區域公共管理中“泛行政化”現象出現的具體表現、產生的原因以及造成的影響等，然后著力探索克服“泛行政化”現象的有效對策。

隨著經濟全球化進程的不斷推進，很多區域公共管理問題開始呈現在人們面前。當前我國區域經濟合作中，不管是領域還是層次上都在逐漸升入擴展及加深。但是由于政府的職能轉變不到位，傳統行政區行政主要以單邊行政為主要特色，這種隋況一直都占據著主導性地位，政府過于干預經濟活動，以至于在行政區劃分的情況下，逐漸形成了鮮明的行政壁壘，這對于區域經濟發展來說，無疑是一種剛性約束。各地方政府在利益驅動之下經常出現各自為政的現象，在區域公共事務管理上缺少合作精神，嚴重忽視了個地方之間在比較優勢上的差異，忽視了產業結構升級的規律，生產要素的跨行政區流動受到了很多人為因素的阻礙，最終形成產業結構趨同、難以形成有序競爭統一市場的結果，嚴重阻礙了區域經濟合作的發展。而本文要談的“泛行政化”現象，就是在這種“復雜性社會”環境之下，區域中多元主體在傳統治理模式下，提出的一種治理制度安排，它旨在實現區域公共利益的最大化。但是基于該理念的提出，很多問題也隨之而來，下面我們就基于區域公共管理的“泛行政化”展開深入細致的分析和研究。

區域公共管理“泛行政化”現象

“泛行政化”的具體表現

“泛行政化”是指在經濟社會轉型時期，利用政府行政思維管理本組織的一種現象，它作為公共行政思維在非公共行政領域的一種延伸。當前區域公共管理領域中“泛行政化”現象嚴重，具體表現為以下幾方面：第一，組織目標的行政化。區域公共管理資質的目標在于解決區域性公共問題，不管是其組織架構還是其中的人員構成，都以這一目標的實現為基準，然而當前區域公共管理組織多數以地方政府區域性問題的解決而存在的，它是指區域公共管理中政府的延伸，它的組織目標與其他政府組織目標基本上是一樣的，因此直接造成了組織目標的異化問題；第二，組織權力來源的行政化。區域公共管理組織的形成其目標應是解決區域公共問題的訴求，作為一種自發組織形成的社會管理組織形式存在，這種權力基本上是從上到下運行的，行政化手段為其提供了保證；第三，組織機構設置的行政化。很多新的區域公共問題不斷涌現出來，區域公共管理組織結構憑借其自身扁平式、任務型、靈活性等特點，體現出了向中心模式發展的趨勢，但是，當前很多區域公共管理組織都是以掛靠的方式存在的，他們掛靠在政府相關部門下，以確定其行政級別和官僚組織結構，體現出了層級截肢的特點，其架構設置基本上與政府機構一致。

區域公共管理產生“泛行政化”現象的影響

“泛行政化”現象的出現妨礙了對“平等、合作、共贏”精神的貫徹。區域合作過程中講究平等協商，以互利共贏為目標，但是當前很多地方政府官僚存在嚴重的行政登記思想，他們不愿意利用這種區域合作的方式來實現互利共贏，不愿意與級別低于自己的政府合作，還有一些地方政府傾向于進行條塊分割，合作過程中不斷地設置一些溝溝坎坎，為區域合作制造障礙，最終造成公共利益的流失。

“泛行政化”現象的出現扭曲了區域公共管理的宗旨。區域公共管理組織以提供有效的服務為主要宗旨，旨在快速地解決區域合作中遇到的一系列問題，然而，由于行政權力的注入，使得區域公共組織內部利益分配不斷行政化，還有一些官員將區域公共合作當成了自己拉幫結派的“新戰場”，通過這一“機遇”來獲得利益。在具體工作中，官員不能仔細調查和研究區域公共問題，反而醉心在了諂媚、厚黑等方面，形成了“官場痞氣”，區域公共管理宗旨的最終體現面臨著一系列困難。

“泛行政化”現象的出現降低了區域公共管理的回應性。很明顯，當前區域公共管理組織幾乎已經被行政化了，表現出了分工明確、結構穩定、人員構成單一的特點，這種情況下幾乎不能出現新的區域公共問題，這時應該迅速組成專業的隊伍，該隊伍的組織要求背景多元化，以便可以及時回應到區域中涌現的公共需求，從而更好的為大家提供區域公共服務，使區域公共管理組織回應性得到降低。

區域公共管理中產生“泛行政化”現象的源頭

區域公共管理理念的產生、發展和經濟發展直接相關，其訴求成為當前的主要發展趨勢，當前國家與國家之間的聯系愈發密切，各種金融、貿易及投資行為開始在世界范圍內開展，區域之間的合作逐漸加強，形成了區域一體化的發展形勢。縱觀當前我國區域公共管理的情況，其中占據絕對主導地位的政府，將公共行政理念移植到了區域公共管理的領域之中，這是造成“泛行政化”現象出現的最直接原因。該“移植”行為的背后還在政治、經濟及文化等方面存在著更深層次的根源。

商品經濟不發達為經濟源頭

當前生活中小農經濟生產方式之中存在一席之地，計劃經濟、市場經濟兩種體制同時存在，存在著政府職能定位不科學、政府對區域公共管理組織過多的現象，造成了“泛行政化”現象的出現，小農經濟多年來適應了農耕文明社會，從很大程度上來說它的存在對于“泛行政化”現象的產生起到了推動性作用，由于各小農之間只存在地域上的聯系，他們的利益存在同一性特點，這種情況下他們彼此之間不存在共同關系，也未形成任何政治組織。因此，小農政治影響主要表現為利用行政權力來支配社會。而農民對于當政者來說存在一種能天然的依附關系，這無疑讓政府的權力無限制的膨脹，公民社會很難形成經濟根源，這為產生“泛行政化”現象提供了必要條件。此外，在社會轉型時期，市場經濟體制并不完善，這也為區域公共管理中“泛行政化”現象的產生提供了一定條件，一方面來說，在計劃經濟體制運行的過程中，建立起了非常復雜的政治機構，該機構上下形成了社會服從政府、職能部門服從政府的關系，這種情況下大多數社會資源都由政府來支配，直接造成了企業、市場及社會發育的不完善，造成了企業、市場及社會發育不完善的現狀；另外一方面來看，當前市場經濟體制尚未發展完善，市場、社會都沒有能力對政府形成約束，反而要與政府形成依賴性關系，這種經情況下直接造成了市場、社會領域中政府的“越位”現象產生。endprint

傳統政府管理體制轉型之后為其政治源頭

轉型時期，在市場化大潮中改革創新的訴求逐漸強大，同時專職統治的傳統對政府管理體制遭橫了強有力的約束與牽制，區域公共管理領域中，政府為了滿足公眾的需求，參與到了區域公共管理工作中，但是與此同時，在傳統統治及管理理念的影響下，加上對自身利益的考量，這時智能應用公共行政管理理念進行治理，最終造成了“泛行政化”的產生。從歷史角度來看，“泛行政化”的產生充分適應了農耕社會中的專治統治理念，農耕社會中社會公共事務原本并不復雜，政府的智能主要在于政治控制、軍事專治兩方面，與此相適應的是經過兩千多年對統治與管理理念的強化之后，與政府骨髓深深聯系到了一起。雖然當前已經改革開放多年，這些您政府一直致力于與傳統統治模式決裂，但是事實證明，這些年始終不足以將兩千多年來的專治統治殘余掃清。這里提到的專職統治思想殘余主要體現在兩個方面：其一，統治與模式的殘余。隨著全球化時代的來到，政府不斷強化其公共社會管理職能，但是政府存在體制轉變滯后的問題，這種情況下政府很難將公共服務理念的作用充分發揮出來，這無疑妨礙了區域公共管理組織功能的發揮，嚴重損害了公共利益；其二，公民社會的缺失。在專治統治之下政府極端強勢，他們很難容忍有其他公共組織存在，所以到現在為止都沒有真正獨立的非政府組織存在，在第三部門缺失的情況下，政府成為區域公共管理中的絕對主體，這直接造成了“泛行政化”的產生。另外，基于現實角度，地方政府為了維護自身利益牢固地掌控著區域公共管理組織，這也是造成“泛行政化”現象產生的一個原因。從改革開放以來，中央、地方分權改革強化了經濟上地方政府的主體性地位，各地方政府為了實現本行政區利益的最大化目標，甚至不惜犧牲和損害區域及整體利益，這種情況下直接造成了地方政府對待區域公共管理的截然相反的兩種態度：第一種態度是不理睬自身的區域公共管理，好像唯恐一旦參與進去就會產生外部效應，進而對自身的利益造成損害，第二種態度是采取全面控制的方式，在區域之內自己始終都在一個強勢的地位，很顯然第一種態度將會造成公共利益流失，而第二種態度則為“泛行政化”現象的出現提供了土壤。

傳統政治文化的遺留為其文化源頭

眾所周知，歷史具有傳承性的特點，封建政治模式、儒家文化的共同滌蕩之下，很多理念和思想被遺留下來，這些思想和理念在經濟體制轉型時期中得到了進一步發酵，當前整個社會的思維都深受其影響，正是因為這些政治觀念的續存，為區域公共管理中“泛行政化”現象的產生提供了思想源泉。首先，在“全能政府”理念的影響下，政府在社會中對絕大多數的公共資源占有話語權，在政府的強勢地位之下，其他區域公共管理主體出現了發育不良的問題，其自身優勢根本得不到發揮，與此同時，這樣“全能”的政府習慣性的在區域公共管理組織中占據絕對的主體性地位，這為“泛行政化”現象的產生提供了條件。其次，在“官本位”思想的影響下，官職附加的公權力很明顯成為了他們獲取財富的工具，在儒家思想及相關制度的推動之下，封建制度下人們非常追求官職，甚至達到了一種幾乎瘋狂的程度。社會轉型時期，權力監督缺乏一定的嚴謹性、科學性，這無疑為官員的“以公權謀私利”創造了條件，所以當前社會中多數政府官員都極度崇拜官職，這種“官本位”的思想一直都存在著，很多非政府組織始終在套用行政級別，并將其作為政府機構的追求目標，區域公共管理中“泛行政化”現象出現無疑受到了該思想的影響。第三，自從漢代一來，封建統治者就開始采用“人治”的觀點，在這種觀點的影響下，參與到區域公共管理工作中的各級政府對法規建設不重視，在工作中習慣性的認為只要利用行政思維處理其事務即可，因此造成了“泛行政化”現象的出現。

當前應如何克服區域公共管理的“泛行政化”

在當前經濟全球化的背景之下，區域公共管理的相關問題再次呈現在了我們的面前，基于當前的大背景，如何深化區域公共管理工作，探索創新路徑，成為當前相關人士研究的重點，在客觀環境不斷變化之下，人們開始認識到區域公共管理“泛行政化”現象的產生，從而深入探索和分析如何才能克服區域公共管理中“泛行政化”現象的產生。

加強地方政府官員的整體意識

在當前的政治環境下，要想將“泛行政化”現象出現的勢頭遏制住，必須充分意識到增強整體意識的重要性，勇于革除傳統統治及管理的理念。首先，需要組織相關政府機構人員基于整體性意識、區域性意識展開教育和培訓，通過教育和培訓培養其區域觀和整體觀，這樣他們才能從區域、整體的角度來思考，利用這種思維去處理行政事務，以此在各級政府中達成推動區域公共合作的共識；其次，還要加強對政府官員服務意識的教育，通過服務意識教育可以有效防止公共管理領域中統治及管理思想的蔓延；第三，隨著當前時代的快速發展以及政府主要任務和職能的變化，當前改變政府官員唯GDP是舉的觀念成為重要工作之一，政府官員必須學會平衡地方利益、經濟發展的和諧統一，形成正確的政績觀。

合理定位政府區域公共管理的角色

之所以會出現“泛行政化”現象，與市場經濟體制不發達、政治職能定位不科學直接相關，為了有效克服“泛行政化”現象的出現，我們必須加大改革開放的力度，同時注意完善社會主義市場經濟體制，利用市場體制改革來不斷推動政治體制改革與行政管理體制改革。在實際改革工作中，應注重有效調整好政社、政企及政市之間的關系。從區域公共管理領域的情況來看，政府在其中需要承擔構建基本法規制度、協調好個主體之間的利益關系、規范各種組織行為、積極創新組織結構。但是，這也并不是說區域公共管理組織完全被政府完全控制的，所以政府必須在區域公共管理中合理定位自己的角色，進而及時地從不屬于自己只能范圍的角色中退出，這是當前解決“泛行政化”問題的關鍵所在。

完善區域公共管理法規制度

在當前的社會環境中，區域公共管理法規與制度建立上還存在很多問題，法規制度還不完善，但是政府制定綱領性的法規體系是很有必要的，也是很有可能的，只有明確了區域公共管理組織中不同主體之間的關系，這樣才能為各主體參與區域公共管理工作提供保證，從制度方面遏制住“泛行政化”現象繼續蔓延。從立法的情況來看，可以通過相關制度的制定來不斷完善各地方政府切實履行區域公共管理職能，有效杜絕一些不良行為的發生，例如按照其自身成本與利益分析情況來決定是否要參與到區域公共管理中。從其具體內容的方面來看，當前最要緊的是確立好下面的法規制度：首先，明確界定好區域公共管理中不同主體的職責范圍，基于此制定全國性法律；其次，建立起有效的激勵制度，利用該激勵制度促進區域公共管理中不同主體積極參與到區域公共管理工作之中；第三，完善各項監督制度，運用監督制度防治區域公共管理組織在運行中腐敗、低效等現象的出現；第四，科學調整和解決區域公共管理中出現的爭端，建立起完善的爭端解決機制及利益協調機制。從具體分工的角度來看，可以由中央政府、地方政府來共同承擔區域性法規制定的主體，其中由中央政府制定和規范各主體之間關系的法規制度以及利益協調制度等，而地方政府則按照中央政府制定的法律法規，基于本區域的情況制定具體的法規制度。endprint

為其他主體參與公共管理創造條件

從多年來的實際工作經驗可以看出，在區域公共管理工作中，充分發揮出其中各主體的作用，并承擔各自的職能，促進其相互協作與制約，可以有效遏制“泛行政化”現象的進一步蔓延。但是，現階段區域公共管理以外其他主體還沒有發展成型，或者說根本就游離在組織之外，根本不能將其自身的職能發揮出來。所以，從這方面來說，必須將區域公共管理的大門積極穩妥地打開，這樣公眾與非政府組織、非盈利組織、專家與學者等才能逐步參與進來，這樣不僅可以集思廣益，大大提升工作質量，同時還能得到社會的認同和支持。當然，除了政府之外的公共管理力量都顯得極為薄弱，這種情況下政府應該通過創新制度，有意識的培養NPO、NGO及公眾等主題的自主意識，這樣這些主體就能真正彌補政府失靈的強大力量。

積極創新區域公共管理技術及模式

當前我國各級政府都在采用專職辦公室、聯席會議以及高峰論壇等區域公共管理模式，這些大小各異的組織多數在政府的掌控之下，其行政化色彩非常濃厚。我國地域廣闊、人員眾多，各地區的社會、經濟及文化等方面存在較大差異，第三部門的發育程度都不同，從管理模式上來看，區域治理環境的特點不同，我們在管理工作中可以充分利用這些相異之處，并積極嘗試著合理應用這些不同的區域公共管理模式。所以，在區域公共管理工作中，我們應該積極地、大膽地借鑒國外的一些成功經驗，然后與本地區的實際情況相結合，積極發展、開拓出多種區域合作模式，開發出新的區域治理模式。比方說，在某些領域中，可以實行董事公司制的制度或者采用城市經理人的制度，這樣可以確保區域公共管理中各主體分工的科學性以及運轉的有效性，從而大大提升區域公共管理效率，避免“官場病”的不斷滋生。

綜上所述，區域公共管理是在經濟全球化及區域化大背景之下提出的，隨著時代與社會的不斷發展與進步，傳統區域公共管理模式已經不再適應當前的形式發展，區域公共管理問題頻繁出現，上文中主要研究的“泛行政化”現象的產生就是其典型表現。我們必須清晰地看到，區域公共管理的“泛行政化”是當前經濟社會轉型的一個產物，它的產生與轉型時期政府的制度與能力緊密相連，同時也與區域公共管理自身特點及發展情況都直接相關。面對這種現象，不僅要關注當前大環境的整治及轉變，同時還要在區域公共管理基礎上嘗試著發展和創新，著力轉變政府的執政理念，轉變政府職能并科學定位區域公共管理中政府的角色，同時還要不斷完善相關法規體系，確保各主體都能有序參與到區域公共管理之中，這樣才能有效避免“泛行政化”現象的蔓延。endprint