我國交通運輸行業安全管理現狀分析與對策

種鵬云，尹 惠

(1.云南省交通科學研究院云南省交通運輸廳安全研究中心，云南 昆明 650011; 2.中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司，云南 昆明 650051)

交通運輸行業是國民經濟發展的大動脈，由于其具備較強的自然壟斷性、網絡性和外部性，使交通運輸行業始終成為世界各國政府監管的主要領域之一[1]。2016年12月9日，中共中央、國務院印發了《關于推進安全生產領域改革發展的意見》，這是新中國成立以來第一個以黨中央、國務院名義出臺的安全生產工作的綱領性文件，這對進一步加強我國交通運輸行業安全生產管理工作提出了新的要求。因此，分析我國交通運輸行業安全管理現狀，研究相應對策具有重要意義。

在國外，美國運輸部全面協調其國內交通運輸任務、決策和安全，屬于垂直監管模式[2]；英國運輸部采取專業分散模式，在整合環境保護、交通運輸和地方事務的基礎上，單獨設立負責行政和服務的機構[3]。在國內，白文元[4]對中國與美國安全生產主管部門在制度建設、安全檢查和違法懲處等方面進行了對比分析，并提出加強我國政府安全生產監管工作的建議；田明[5]結合道路運輸行業安全監管現狀，對監管職責等問題進行了分析；李志強等[6]從安全監管職責劃分等9個方面對我國交通建設領域安全監管存在的主要問題進行了分析，并提出了全過程動態循環的安全監管模式；馮雯雯等[7]從綜合監管角色定位入手，從理念認識等4個方面分析了綜合監管存在的問題，并從健全組織體系等方面提出了對策與建議；段偉利等[8]在構建企業安全生產主體責任的績效評估指標體系的基礎上，結合層次分析法和變權綜合理論構建了企業責任績效評估模型；王永剛等[9]為研究不同投入比例對民航安全監管的影響，研究了基于系統動力學的民航安全監管模型。

上述研究成果從不同層面對交通運輸行業安全管理進行了研究，為行業安全監管提供了理論支撐。但總的來說，我國交通運輸行業采取的是綜合監管與非綜合監管相結合的安全監管模式，這導致國外的研究成果無法直接應用于國內，雖然也有國內學者對我國相關安全問題進行了研究，但大多局限于個別領域，未對交通運輸行業的安全管理問題進行全面系統的研究。基于此，本文建立了交通運輸行業安全管理結構模型，并對我國交通運輸行業安全管理現狀進行了分析，在此基礎上，針對突出問題提出了相應的對策與措施，以期為完善我國交通運輸行業安全管理提供決策參考。

1 交通運輸行業安全管理結構模型的建立

按照《中華人民共和國安全生產法》第九條的規定：國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。

結合上述條款規定可知，我國的安全生產監管模式分為綜合監管、行業監管和專項監管3種。其中，各級交通運輸主管部門承擔行業安全監管的總體領導、監督和管理職責，其內設處室承擔綜合協調職責；各行業管理部門具體承擔行業管理職責，并對企業進行監督管理。綜合上述分析，本文構建了我國交通運輸行業安全管理結構模型，見圖1。

圖1 我國交通運輸行業安全管理結構模型Fig.1 Safety management structure model of China’s traffic transport industry

2 我國交通運輸行業安全管理現狀分析

由交通運輸行業安全管理結構模型可知，我國交通運輸行業安全管理共涉及4個部門：綜合監管部門、行業監管部門、專項監管部門和企業。因此，本文從行業安全監管、企業主體責任落實和安全生產責任體系建設三個方面對我國交通運輸行業安全管理現狀進行分析。

2. 1 行業安全監管現狀

經過近幾年的發展，我國交通運輸行業安全監管體制不斷健全，監管職責也日漸明晰，監管效能不斷提升。新的《中華人民共和國安全生產法》從行業監管、業務管理和生產管理三個方面提出的“三個必須”給行業安全監管提出了新的要求。就目前來講，我國交通運輸行業安全監管主要存在以下問題：

(1) 管什么不清晰。目前，我國大多交通運輸主管部門缺乏對交通運輸行業安全監管工作的梳理，未厘清安全監管工作的職責邊界，具體包括：綜合監管與行業監管的職責邊界、行業監管與專項監管的職責邊界、管理部門與企業的職責邊界，這導致監管部門責任不清、邊界模糊，經常發生越位、缺位情況，難以有效落實行業監管責任。

(2) 誰來管不明確。現階段，我國交通運輸行業安全監管的具體職責不清晰，除了“三定方案”外，還沒有具體的規章、制度或文件來細化行業安全監管處室與專項監管部門的關系，行業安全監管由誰來管不明確，導致行業安全監管與專項監管存在條塊分割和部門分割現象。

(3) 怎么管不清楚。目前，我國交通運輸行業安全監管責任基本通過會議、文件和運動式監督檢查等形式來落實，對于行業安全監管應該管什么和誰來管還存在一些模糊認識，且管控手段太少，重點不突出，沒有行之有效的方法來強化和提升企業的安全主體責任，對于怎么管還未形成統一的、可操作的監督管理工作的規范。

2. 2 企業主體責任落實現狀

隨著我國經濟的高速發展，交通運輸企業在安全投入、安全管理和教育培訓方面都取得了較大的進步。但在實際中，我國交通運輸行業監管部門與企業之間的職責邊界的不清晰、企業在安全和盈利之間的平衡等問題，導致企業安全生產主體責任往往落實不到位，具體表現在以下方面：

(1) 企業經營利潤與安全生產的矛盾突出?，F實當中，我國交通運輸企業重生產而輕安全，追求利潤最大化的慣性思維依然存在，為了完成生產任務，只能以犧牲安全為代價。在一些小微企業中，特別是還處于資本原始積累的企業，安全生產主體責任已經成為其企業發展的負擔。

(2) 企業安全生產有效管控措施匱乏?，F階段，我國交通運輸企業安全生產管控措施主要有隱患排查治理和安全生產標準化。一些交通運輸企業沒有能力建立隱患排查治理長效機制，使隱患排查不能實現閉環管理，部分企業以應付為主；盡管我國交通運輸企業安全生產標準化已經實施多年，但真正利用其促進企業安全生產的少之又少，更多的流于建文立檔，應付監管部門檢查。

2. 3 安全生產責任體系建設現狀

隨著我國“黨政同責，一崗雙責，失職追責”和“五落實五到位”安全生產責任體系的建設，交通運輸行業安全責任體系建設也取得了一定的成效。但在實際中，我國交通運輸行業安全生產責任體系設計與“兩個主體責任”實施并不匹配，具體表現在以下方面：

(1) 責任追究不確定性較強。行業監管與專項監管的職責邊界不清和管理部門與企業的職責邊界不清，導致在安全生產事故面前，簡單地將企業和政府監管部門捆綁在一起，將更多的精力集中于責任事故的追究，但最終的追究更多是政府和企業相互權衡的一個結果，責任追究不確定性較強。

(2) 安全生產責任體系建設不全面?！皟蓚€主體責任”是安全生產責任體系建設的重要組成部分，但并不是全部內容。在實際中，社會服務體系不健全、社會公眾監督力量未能有效引入安全生產責任體系建設當中，導致現階段我國安全生產責任體系的建設更多是事故后的追責，而事故發生的真正原因卻被淡化處理。

3 行業安全管理對策與措施

針對當前我國交通運輸行業安全管理的現狀及其存在的問題，本文從行業安全監管、企業主體責任落實、安全生產責任體系建設三個方面提出了相應的對策與建議。

3. 1 行業安全監管方面

(1) 構建行業安全監管“權責清單”。各交通運輸管理部門根據部門“三定方案”、法律法規、制度規章和相關規范等，明確綜合監管、行業監管、專項監管的職責邊界，厘清部門“權利清單”和“責任清單”，從而解決行業安全管理的“管什么”問題。

(2) 健全安全監管工作機制。按照“黨政同責，一崗雙責，失職追責”的要求，落實“三個必須”，界定細化行業監管部門和專項監管部門的職能定位、工作規程和職責內容，使“權責清單”制度化，使每個層面、單位、部門和崗位的工作邊界清晰。同時，根據《公路水路行業安全生產監督管理工作責任規范導則》，做到“盡職照單免責，失職照單問責”，從而解決行業安全管理的“怎么管”和“誰來管”問題。

3. 2 企業主體責任落實方面

(1) 引導企業可持續發展。單方面追求企業利潤最大化或安全生產都不是一種可持續發展的路子，始終堅守企業發展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線，要把“黨政同責，一崗雙責，失職追責”和“三個必須”融入到企業經營過程中，從可持續發展的角度理順企業經營與安全生產的關系。

(2) 強化企業安全生產責任主體。企業應高度重視并履行其安全生產主體責任，建立企業的安全責任文化，并按照交通運輸企業安全生產標準化建設要求，補齊自身安全管理水平短板，強化企業內部的隱患排查和風險管控，提高企業應急處置能力，層層簽訂安全生產責任書，制定并兌現評估獎懲制度。

3. 3 安全生產責任體系建設方面

(1) 健全責任考核機制。完善行業安全生產責任考核制度，統籌整合、科學設定行業安全監管績效評價體系和企業安全生產主體責任落實評價體系，建立與交通運輸行業發展相適應的考核評價體系，并實行過程考核與結果考核相結合的考核方法，嚴格落實安全生產“一票否決”制度。

(2) 嚴格責任追究制度建設。交通運輸主管部門依法依規厘清部門“權利清單”和“責任清單”，做到“盡職照單免責，失職照單問責”，并建立交通運輸企業安全生產全過程責任追溯制度，對負有安全生產重大責任的人員應依法追究法律責任，避免企業與政府之間陷入“囚徒困境”。

(3) 健全社會化服務體系。建立政府購買安全生產服務制度，提升“第三方”服務機構在行業安全管理過程中的作用，并充分借助市場經濟與交通運輸企業的利益聯動機制，將企業安全生產責任險引入企業日常安全生產管理過程中，提升企業生產安全積極性。

(4) 推進安全科技支撐體系。推進交通運輸行業安全保障方面的科技創新投入，建設交通運輸部、省、市、縣區域間協同聯動、統一指揮的“交通運輸行業安全生產綜合監管平臺”，實現企業安全管理、政府安全監管和公眾安全參與三個主體之間的無縫銜接，并建立交通運輸行業安全大數據，為階段工作和政策實施提供重要決策依據。

4 結 語

交通運輸行業安全管理涉及道路運輸、水路運輸、港口營運、交通工程建設、交通設施養護和其他多個類型，是一個涉及多層次、多領域和差異大的復雜巨系統。本文針對我國交通運輸行業安全管理中存在的一些問題進行分析，并提出了相應的對策與措施，旨在為行業安全管理提供參考和借鑒。安全生產無止境，安全管理亦無止境，現階段，我國交通運輸行業安全生產管理存在眾多問題，是挑戰，更是促進行業安全管理水平提升的重要機遇，行業安全管理人員需提高思想認識，加快安全管理轉型升級，為我國經濟社會健康穩定發展和交通運輸現代化發展提供重要保障。

[1] 虞浩.關于完善我國交通運輸行業監管體制的思考[J].中國經貿導刊,2013(9):49-51.

[2] 周菊.中美道路交通安全監管體系比較研究[D].北京：北京交通大學,2012.

[3] 宋蘇,楊雪英.英國交通運輸行政管理體制概況[J].綜合運輸,2008(10):68-73.

[4] 白文元.加強我國政府安全生產監管工作的建議[J].安全與環境工程,2012,19(6):108-110.

[5] 田明.道路運輸行業安全監管現狀分析及對策研究[J].交通節能與環保,2015(3):79-81.

[6] 李志強,陳濟丁,田建.交通建設工程安全監管現狀及模式探討[J].中國安全科學學報,2008(7):74-79.

[7] 馮雯雯,李志強.交通運輸行業安全生產綜合監管現狀分析及對策研究[J].科技與創新,2017(9):1-3.

[8] 段偉利,陳國華.企業安全生產主體責任績效評估建模與應用[J].中國安全科學學報,2010(5):53-61.

[9] 王永剛,耿浩.基于系統動力學的民航安全監管能力建設研究[J].安全與環境工程,2015,22(1):158-162.