移動設備文件管理政策的調查及其啟示

周文泓 謝玉雪/四川大學公共管理學院 方陽春/浙江省檔案干部教育培訓中心

當前移動設備得到廣泛應用，由此形成的海量信息的管理得到了越來越多的關注。美國國家文件與檔案局（署）（NARA）與澳大利亞國家檔案館（NAA）認為，移動設備已成為政府機構及其雇員開展業務活動中頻繁使用的工具，由此形成的信息應當被定義為移動設備文件，對移動設備文件的管理應當從文件管理的視角予以審視。基于這樣的認識，兩家機構指定并發布了相關政策。在研究領域，探索不同工具、平臺與環境中文件管理的數字轉型問題時，移動設備亦逐漸得到關注。對機構與個人而言，這些信息是否納入文件框架、如何區分公私邊界、如何有效管理這些信息、如何保障信息安全和個人隱私等議題，雖然得到重點關注，但目前尚沒有完全確定與成熟的答案。

在我國，隨著移動互聯網的發展，移動設備大量應用于政府公務活動中，但還未得到實踐與研究領域的充分關注與探索。因而，筆者將以美國與澳大利亞的相關政策為研究對象，以文本分析的方法呈現移動設備文件管理的現狀、挑戰以及策略，以期為我國管理好移動設備文件乃至在技術多變的環境中建立相應的電子文件管理體系提供借鑒。

1 美澳移動設備文件管理政策概覽

1.1 NARA《電子消息管理指南》[1]

NARA于2015年7月29日發布《電子消息管理指南》，意在幫助聯邦各機構制定適合本機關的由移動設備所形成的電子消息管理策略。政策主要包括三個方面。

一是對電子消息的界定與屬性問題。2014年9月修訂的聯邦文件法（44 U.S.C.2911）增加了電子信息的定義，即電子郵件和其他用于個人交流的電子信息系統產生的信息。NARA還列舉了聊天/即時消息、短信消息、語音信箱消息、社交媒體或移動設備端、其他信息平臺等形成的不同類型的電子消息。關于其文件屬性，NARA認為，在機構業務辦理過程中形成的電子信息是聯邦文件，像所有聯邦文件一樣，這些電子消息必須被列入保管期限表并加以處理。

二是電子消息管理面臨的挑戰。與其他聯邦文件相比，電子消息靈活性強、技術更新快，將其作為文件管理面臨諸多挑戰，例如電子消息系統文件管理功能如鑒定、捕獲、保存、檢索和利用等功能不完善；電子消息系統、交流設備的多樣性使文件管理復雜化；第三方平臺產生文件（如Twitter和Facebook）的所有權、控制權不易把握；將電子消息與個人賬戶或者案卷關聯時面臨困難；為大量電子消息確定合適保存期限的工作繁雜；不易捕獲完整的信息，信息的權威性和可獲取性難以確保；文件保管期限表的更新和實行，依法執行文件移交和銷毀、控制個人賬戶或多個賬戶的使用，或實行其他的文件管理政策等面臨挑戰；公眾對電子消息的永久保存性和可獲取性的需求不易實現等。

三是電子消息管理的策略。NARA建議機構主動根據雇員和相關合同方、專家等的需求提供合適的電子消息工具，以更好地控制電子消息系統。通過制定相應的戰略來管理和捕獲由這些系統形成的內容，避免雇員可能在個人賬戶上處理業務的風險。例如，在使用第三方電子消息系統之前要考慮其服務和保密條款是否會影響到文件管理等。在具體操作方法上，NARA提出機構可以考慮運用Capstone的方式來管理電子消息系統，即通過對賬戶的分級確定賬戶信息的保存時限，高級賬戶的信息自動全部永久保存，低級賬戶的信息按照需要保存相應的時間，這樣使得鑒定工作自動化、簡便化。

1.2 NAA《管理移動設備上的信息》[2]

澳大利亞政府也意識到各機構越來越頻繁地使用智能手機和平板電腦等設備作為交流工具，同時規定這些移動設備產生的電子消息如果記錄了業務活動，就應當作為聯邦文件進行管理。如果雇員已經在使用機構的移動設備或者被證明在使用自己的移動設備，將有責任捕獲其產生的業務信息。智能手機或移動設備上以郵件、短息、即時消息或者語音信箱形式接收的信息，應該像臺式電腦或固定電話上接收的信息一樣被捕獲和管理。如果有涉及業務活動的信息，需要盡快將其記錄和捕獲至文件管理系統或者其他經認可的業務系統。

NAA針對具有代表性的即時消息、語音信箱信息給出了管理建議：（1）關于保存即時消息有兩種選擇：技術上——配置可以創建即時消息日志和文件的軟件；程序上——要求雇員創建包含商議或決定的重要文件紀要并將其及時歸入文件管理系統。（2）關于管理語音信箱，雇員同樣需要決定它們是否是非正式、暫時性的和短期的信息，如果是則可根據正式行政慣例指南予以銷毀，如果是包含公眾請求和業務需求信息的重要業務文件，需要被保存；如果語音信息文件無法被捕獲至文件管理系統，應創建一份完整的文件紀要，包括語音信息的時間、涉及人員以及指示或者決定的內容等細節。

2 移動設備文件管理要點：基于政策的識別

從美國和澳大利亞的政策來看，電子消息已經是政府業務活動中雇員大量使用移動設備形成的重要記錄，部分消息有著較高的價值，需納入文件管理的范圍內予以規范，應當從管理上注重移動設備文件的管理風險并及時從文件管理的視角設計與實施相應的管理策略。兩國的政策內容顯示出移動設備文件管理應當凸顯以下要點。

2.1 基于形成現狀的文件屬性確認

由移動設備形成海量電子信息且亟待確認其文件屬性是移動設備文件管理制度建設的前提，明晰移動設備文件形成情況有助于明確需不需要相應的政策支持以及如何支持。當下移動設備文件形成現狀主要體現為：一方面，當下移動設備的普及能夠幫助人們在任意時間與地點處理公務活動，并形成大量電子消息；另一方面，當下有各式各樣的平臺、系統、軟件和應用能夠幫助處理公務活動，尤其是用于點對點或群組交流，不同類型的服務能夠滿足業務活動的不同需求，由此形成海量的不同類型的電子信息。例如，由網絡服務提供商推出的即時消息服務如Google Chat、Skype for Business、IBM Sametime、Novell Groupwise Messenger、Facebook Messaging；由各系統提供的短信息服務如蘋果的iMessage或安卓的短消息服務；語音信箱消息如Google Voice、voice to text conversion；社交媒體提供的信息對話服務如Twitter Direct Message、Slack、Snapchat、WhatsApp、Pigeon、Yammer、Jive。從形成情況來看，各種類型的電子消息正在業務活動中形成，是業務活動的記錄，其文件屬性應當得到確認。

2.2 明晰納入規范管理范圍的必要性

盡管移動設備所形成的電子消息的文件屬性得到確認，但是否應當納入規范管理依舊要得到進一步明確。從美、澳政策來看，明確移動設備文件需納入規范管理范圍的必要性在于：第一，合規性。依據美國聯邦或澳大利亞的文件與檔案相關法律法規，具有文件屬性的政府記錄應當按照要求進行規范管理，保證其憑證與信息價值得以應用，從而保證文件的利益相關者的權益。第二，移動設備文件具有價值，且無論價值高低都應從文件管理的視角得以確認，從而確定相應的管理方法與規范。移動設備文件是否應當納入規范管理范圍的爭議點不僅在于其文件屬性，且在于其中大量的即時消息或短消息被認為具有較低價值。因而，美、澳的政策提出移動設備文件應當被規范管理是由于：一方面，移動設備文件中包含具有高價值的記錄，如包含重要文件的電子郵件信息甚至有永久保存價值；另一方面，即便是價值較低的文件也需要在制度中得到判定和確認，機構必須根據聯邦文件管理相關的法律、法規和政策捕獲、管理這些信息并確定其保存時間。

2.3 由移動互聯環境發起管理挑戰

移動設備文件對當前管理提出的主要挑戰涉及文件管理功能不足、文件多樣性、所有權等多方面。究其原因，主要是移動互聯環境的特性所造成的：第一，移動設備、系統以及互聯網改變了文件形成的背景，由此文件的內容、形式也發生相應的變化。例如，便利的互聯網和設備令大量低價值的短消息形成，提升了識別高價值的移動設備文件的難度；再如，海量零散的消息如何建立和維護有機聯系，需要思考。第二，移動互聯環境使得文件的形成與管理環境發生變化，尤其是當下各類應用的主體為網絡服務提供商提供，移動設備文件的形成、維護、捕獲、遷移和保管都受這一第三方平臺主體所限，主體是否具有文件管理功能、功能是否完善、信息的所有權、管理權以及利用權如何界定等尚無定論。

2.4 多主體協同框架內的文件管理對策

美、澳鑒于移動設備文件管理在全生命周期中涉及多類利益相關者且管理任務繁重，因而要求將移動設備文件管理納入多主體協同的框架內，由形成機構、檔案機構以及第三方平臺共同構建有效的管理管理機制：第一，形成機構一方面嚴格執行檔案機構制定和推行的文件管理制度，及時與檔案機構對接做好員工的培訓工作；另一方面與提供各類電子消息服務的第三方通過合約和協議確認文件管理要求以明確雙方的權利與職責。第二，檔案機構一方面需要對移動設備文件的形成情況做充分調研與分析，明確移動設備文件管理的特征與模式，以此確定形成機構與第三方平臺需要在文件管理方面補足的地方。例如，明確哪些服務商有較好的文件管理功能以供推薦。另一方面檔案機構需要建設與細化與移動設備文件管理相關的戰略、規劃、指南、標準與規范等制度，例如更新文件保管期限表。第三，提供消息服務的第三方平臺需從三個方面支持文件管理：一是平臺政策要依據相關法律、法規、標準等制度涵蓋文件管理要求；二是技術配置如數據存儲、平臺功能、元數據方案、API設置等能夠支持文件管理；三是同形成機構或檔案機構達成協議以確定文件的所有權以及管理權責，從而明確各自的邊界以及管理內容。

3 啟示：應對多變技術環境的電子文件管理策略

隨著我國國家層面推進“互聯網+政務”，立足于互聯網環境的電子文件管理水平也在同步提升。例如，浙江省大力推動浙江政務服務網建設，實現電子文件“一鍵式”歸檔；杭州市亦開發了相關的電子業務數據歸檔系統[3][4]。浙江的實踐顯示了我國的電子文件管理水平也日趨提高，且能夠隨著技術環境的變化而調整策略、方法、系統以及相應的實施方案。結合美、澳的相關政策，筆者認為應對多變技術環境的電子文件管理策略包括如下幾點。

第一，從文件管理視角積極追蹤信息通訊技術，及時將新類型的電子文件納入可信管理的范疇中。一方面，要同步認識與理解形成機構正在使用的工具與平臺，確認所形成信息的內容、特征與價值，從而明確其是否應當被視作文件進行管理；另一方面，調查與分析新技術是否會影響文件的背景、內容與形式以及一系列管理流程，從而明確是否需要調整現有文件管理制度或建立有針對性的制度來管理新技術環境形成的電子文件。

第二，結合個人視角有效落實電子文件管理制度。一方面，個人是文件重要的形成者，文件管理同樣需要個人支持，文件管理制度是否能充分落實很大程度上取決于機構人員對文件管理的認知。例如，個人能在文件形成與管理中明晰公務與私人設備的邊界對文件合規性至關重要。另一方面，文件管理方法也可同個人視角結合。依據美國capstone方法，文件的價值判定可從形成者的職能、業務、層級等方面進行，這就是考慮到移動設備文件的形成主要是以個人賬戶為單位。

第三，應用參與式管理模式。在新技術環境中，電子文件的形成與管理是非線性的，且管理任務繁重，只有形成機構、檔案機構、技術平臺乃至公眾等利益相關者參與文件管理才能有效分解文件管理流程、關系與任務，從而能夠保證以文件可信存取的整體目標的實現。

第四，立足專業框架構建技術能力。技術環境的多變往往能夠觸發文件管理的持續轉型，但以真實性與有機聯系為本質的文件管理有其較為穩定的頂層設計與理論框架，這意味要基于文件管理的基本理論、方法與實踐審視新技術環境中文件管理的問題并設計相應的解決方案。在此前提之下，要了解、使用乃至開發新技術，從而優化文件管理工具平臺以及系統，積極構建以文件管理為內核的技術體系。

注釋與參考文獻：

[1]NARA. Guidance on Managing Electronic Messages [EB/OL]. [2017-12-05] https://www.archives.gov/records-mgmt/bulletins/2015/2015-02.html.

[2]NAA. Managing in for mation on mobile devices[EB/OL]. [2017-12-05] http://www.naa.gov.au/information-management/managing-informationand-records/types-information/mobile-devices/index.aspx.

[3]宋華.政務服務網行政審批電子文件“一鍵式”歸檔設計與實現[J].浙江檔案,2017(8):26-30.

[4]梁凱.“最多跑一次”事項電子業務數據歸檔系統建設實踐——以杭州市檔案局為例[J].浙江檔案,2017(8):31-32.