建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案規(guī)范化管理的策略探析

魏 虹/杭州市城建檔案館

《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）所稱的建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案，是指建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門在履行法律法規(guī)授予的行政職能過程中形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，如工程開工前形成的施工許可審批檔案、工程招投標過程中形成的招投標檔案、工程竣工后形成的工程竣工備案檔案等，它們是政府相關(guān)部門在工程建設(shè)管理中形成的、與工程建設(shè)密切相關(guān)的檔案，是城建檔案館重點管理的檔案種類之一。經(jīng)過多年的工作實踐，筆者認為建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案管理在法規(guī)和標準建設(shè)等方面還存在一些問題，距標準化管理尚有差距，因此有必要對業(yè)務(wù)檔案規(guī)范化管理作進一步探討。

1 建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案管理現(xiàn)狀

一是業(yè)務(wù)檔案來源不確定，影響檔案分類。《規(guī)定》第五條指出，建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門包括城市規(guī)劃、勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理、園林、風景名勝、環(huán)衛(wèi)、市政、公用、房地產(chǎn)管理、人防等，這些管理部門是2001年《規(guī)定》發(fā)布時的建設(shè)系統(tǒng)單位。10多年來，建設(shè)系統(tǒng)單位劃分已作多次調(diào)整，如2002年，杭州市園林文物局從建設(shè)系統(tǒng)調(diào)整到旅游系統(tǒng)。根據(jù)國家檔案館《中國檔案分類法》中的劃分標準，L類為商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)，R類為城鄉(xiāng)建設(shè)、建筑業(yè)。因此，市園林文物局的業(yè)務(wù)檔案類別隨著所屬系統(tǒng)的調(diào)整從R類變成L類，這樣的變化偏離了檔案“分類穩(wěn)定性”的原則，直接影響檔案利用的功效。

二是業(yè)務(wù)檔案移交時間不明確，影響檔案及時歸檔?！兑?guī)定》第十條要求，業(yè)務(wù)檔案在本單位保管使用1—5年后應(yīng)向城建檔案館移交，但寬泛的移交時間段不利于檔案管理。例如，某建筑工程第一年取得工程規(guī)劃許可，經(jīng)過3年建設(shè)，于第五年通過竣工規(guī)劃驗收。若工程規(guī)劃許可檔案在本單位存放1年即第二年移交，竣工規(guī)劃驗收檔案在本單位存放5年即第十年移交，兩項業(yè)務(wù)檔案移交的最長間隔時間長達8年，這明顯不利于同一建設(shè)工程檔案的成套性管理，同時由于移交時間不確定導(dǎo)致檔案是否進館不明確，影響了檔案的查閱利用。

三是收集范圍、保管期限不明確，影響檔案進館質(zhì)量。據(jù)筆者了解，目前業(yè)務(wù)檔案的收集范圍基本由業(yè)務(wù)檔案產(chǎn)生單位制定，收集范圍設(shè)置過寬、重復(fù)收集、應(yīng)收未收的情況時有發(fā)生。在設(shè)定業(yè)務(wù)檔案保管期限時，往往與本單位的文書檔案一樣設(shè)定為30年、10年。事實上，作為城建檔案的一部分，業(yè)務(wù)檔案的保管期限應(yīng)該與工程檔案相一致，為“永久”或“長期”。

四是業(yè)務(wù)檔案進館后對外利用責任不清晰，影響檔案作用發(fā)揮。據(jù)了解，在本單位保管期間，為了信息公開而查閱業(yè)務(wù)檔案一般由檔案產(chǎn)生單位負責。但進館的業(yè)務(wù)檔案涉及信息公開的內(nèi)容，能否對外提供利用是目前檔案工作中的一大問題。

2 實現(xiàn)業(yè)務(wù)檔案規(guī)范管理的探討

在不斷規(guī)范工程建設(shè)管理的新形勢下，業(yè)務(wù)檔案作為工程建設(shè)管理的依據(jù)和憑證，其重要性日益凸顯，同時隨著《政府信息公開條例》的實施，公民、法人和社會組織了解和查閱工程建設(shè)管理信息的意向也越來越強烈。因此，業(yè)務(wù)檔案管理的規(guī)范性愈顯重要。

其一，要圍繞基本建設(shè)程序確定業(yè)務(wù)檔案形成者。如前所述，業(yè)務(wù)檔案是城建檔案的一部分，其內(nèi)容來源于工程建設(shè)管理實踐。從檔案分類原則考慮，檔案形成者應(yīng)摒棄建設(shè)系統(tǒng)的概念，不應(yīng)僅局限于建設(shè)系統(tǒng)單位，還應(yīng)包括與建設(shè)工程有關(guān)的非建設(shè)系統(tǒng)單位，比如發(fā)展和改革、建設(shè)、國土資源、規(guī)劃、環(huán)保、氣象、消防等多個部門。只有全面覆蓋涉及工程建設(shè)管理的業(yè)務(wù)檔案形成者，才能保證業(yè)務(wù)檔案齊全和完整。

其二，要明確業(yè)務(wù)檔案移交時間點。業(yè)務(wù)檔案的形成涉及多家單位，形成時間跨越工程建設(shè)周期。因此，要規(guī)范業(yè)務(wù)檔案管理，應(yīng)明確各形成單位向城建檔案館歸檔的時間。一般情況下，業(yè)務(wù)檔案自形成起在本單位保管2年后移交比較合理。一方面在2年內(nèi)單位內(nèi)部利用檔案的頻率較高，存放于本單位更加便捷，另一方面業(yè)務(wù)檔案整理也需要一定的時間。另外，建設(shè)部門在修訂相關(guān)檔案管理規(guī)定時，對不按時移交業(yè)務(wù)檔案的行為應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的罰則，以提高業(yè)務(wù)檔案歸檔及時率。

其三，要依法確定業(yè)務(wù)檔案收集范圍。每項業(yè)務(wù)檔案的收集范圍一般包含兩部分內(nèi)容：一是單位或個人在申請辦理事項時提交的申報材料，二是管理部門在受理事項過程中形成的文件材料。這里有兩方面的問題值得考慮：一是收集范圍應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定設(shè)定，不能隨意擴大或縮小，但規(guī)定發(fā)生變化時，收集范圍需做相應(yīng)調(diào)整；二是目前一些地方還未實現(xiàn)同一工程同一“窗口”集中受理申報材料，如規(guī)劃許可證等文件（復(fù)印件）需要提交給不同的管理部門辦理審批事項。這些業(yè)務(wù)檔案在移交城建檔案館后將出現(xiàn)很多重復(fù)文件，不僅加重庫房保管壓力，還增加了管理成本。對此，各管理部門形成的業(yè)務(wù)檔案收集范圍應(yīng)經(jīng)過本單位檔案人員的審核。城建檔案館應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)檔案收集范圍設(shè)定進館范圍，開展業(yè)務(wù)檔案進館鑒定工作，將重復(fù)的文件材料剔除。

其四，要科學設(shè)定業(yè)務(wù)檔案類別及保管期限。按照《城市建設(shè)檔案分類大綱》，城建檔案分大類、屬類和小類三類，其中建設(shè)工程業(yè)務(wù)檔案“大類”為城市建筑管理類，用“D”表示，“屬類”為建筑管理類，用“3”表示，“小類”按照辦理事項設(shè)立，用1、2、3等表示。如，城建檔案館保管的施工許可審批業(yè)務(wù)檔案小類為“3”，其檔號為D-3-3；工程竣工備案業(yè)務(wù)檔案小類為“4”，其檔號為D-3-4。

具體分類方式一般如下：“年度—辦理事項—產(chǎn)生單位”、“辦理事項—年度—產(chǎn)生單位”和“產(chǎn)生單位—年度—辦理事項”。究竟采取哪種方式？筆者更傾向于“年度—辦理事項—產(chǎn)生單位”分類法，即將業(yè)務(wù)檔案先按年度分開，然后每個年度再按辦理事項分開，之后再按檔案產(chǎn)生單位分開。因為將年度作為分類首層是人們普遍的工作習慣，而辦理事項及產(chǎn)生單位具有不確定性，它會隨著審批制度及機構(gòu)改革而發(fā)生變化。

建設(shè)工程業(yè)務(wù)檔案的保管期限應(yīng)參照《城市建設(shè)檔案保管期限表》規(guī)定執(zhí)行，這里就不再展開討論。

其五，要正確處理業(yè)務(wù)檔案信息公開與檔案利用的關(guān)系。業(yè)務(wù)檔案作為政府信息在本單位保管期間應(yīng)依照《政府信息公開條例》規(guī)定給予公開，移交城建檔案館后，作為城建檔案的組成部分該如何對外提供利用？一方面根據(jù)《政府信息公開條例》規(guī)定，國家綜合檔案館是政府信息公開的場所，城建檔案館作為專業(yè)檔案館并不具備信息公開的職能，因此不能公開業(yè)務(wù)檔案信息；另一方面業(yè)務(wù)檔案接收進館后應(yīng)遵循檔案利用的規(guī)定，根據(jù)檔案法規(guī)定，檔案一般應(yīng)自形成之日起滿30年向社會開放，如此必將造成同一檔案進館前可以公開，進館后必須封存的尷尬局面。

那么，現(xiàn)階段業(yè)務(wù)檔案究竟應(yīng)該開放還是封存呢？筆者認為《政府信息公開條例》的實施，體現(xiàn)了公眾對陽光政府信息公開的訴求，在當前以服務(wù)民生為主題的大環(huán)境下，應(yīng)該以信息公開為優(yōu)先。因為這類檔案大多關(guān)系到廣大人民群眾住房、出行等切身利益，是公眾非常需要的檔案，也是維護社會穩(wěn)定的重要材料。

3 進一步加強業(yè)務(wù)檔案規(guī)范管理的幾點建議

第一，完善業(yè)務(wù)檔案管理法規(guī)建設(shè)。良好的頂層設(shè)計是業(yè)務(wù)工作開展的基礎(chǔ)，雖然2001年出臺的《規(guī)定》對規(guī)范業(yè)務(wù)檔案管理起到了較好的作用，但經(jīng)過10多年的實踐，筆者認為還是存在需要進一步完善的地方。例如，《規(guī)定》應(yīng)明確業(yè)務(wù)檔案形成主體以及業(yè)務(wù)檔案收集范圍審核的責任人；應(yīng)規(guī)范業(yè)務(wù)檔案歸檔時間以及增加對不按規(guī)定歸檔行為的罰則；應(yīng)明確規(guī)定業(yè)務(wù)檔案的利用原則等。當然，如能適時出臺法規(guī)層級更高的文件，業(yè)務(wù)檔案的管理水平將會大幅度提高。

第二，加強政府信息公開和檔案利用工作研究。業(yè)務(wù)檔案既有政府信息的屬性，又有檔案的屬性。因此，要正確處理好“公開”與“保密”的關(guān)系，遵守檔案法、保密法、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)基本框架。當前應(yīng)盡快修訂和完善相關(guān)法律規(guī)定，保證法律層面的統(tǒng)一。與此同時，城建檔案管理亟需注入一些新的理念和活力，加強信息資源的開發(fā)利用與政務(wù)信息公開的課題研究，為城建檔案可持續(xù)發(fā)展提供支持與保障。

第三，構(gòu)建業(yè)務(wù)檔案信息共享機制。加強城建檔案館與業(yè)務(wù)檔案產(chǎn)生單位的溝通聯(lián)系，加強業(yè)務(wù)檔案的監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，開發(fā)適應(yīng)業(yè)務(wù)檔案管理的信息系統(tǒng)，逐步構(gòu)建以城建檔案館為中心，以各業(yè)務(wù)檔案產(chǎn)生單位為節(jié)點的業(yè)務(wù)檔案信息網(wǎng)絡(luò)，搭建檔案館信息資源利用與政務(wù)信息公開共享平臺，實現(xiàn)城建檔案工作的全面提升。