做好行政審批電子文件歸檔的若干建議

朱 玲/杭州市公用人防工程管理維護(hù)中心（杭州市人民防空檔案館）

行政審批電子文件歸檔是浙江省大力推動(dòng)“最多跑一次”改革的重要內(nèi)容，既有利于將權(quán)力裝進(jìn)可追溯的數(shù)據(jù)籠子里，又可倒逼各地行政服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)受理材料電子化和申報(bào)在線化、推動(dòng)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，讓群眾和企業(yè)辦事少跑腿。當(dāng)前，市級(jí)單位做好行政審批電子文件歸檔具有重要現(xiàn)實(shí)意義。下面筆者以所在單位杭州市人防辦為例，就此談一點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

1 存在的難點(diǎn)分析

第一，需要變革原有的歸檔制度。按照“最多跑一次”改革的要求，對(duì)在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上直接辦理的事項(xiàng)實(shí)行紙質(zhì)歸檔或者“雙套制”歸檔已變得十分困難；另外，如將大量通過計(jì)算機(jī)產(chǎn)生并打印生成的紙質(zhì)文件材料，再通過數(shù)字化掃描轉(zhuǎn)換成電子文件，不僅工作量龐大，也不符合“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展趨勢(shì)。因此在保障電子文件安全、可靠、有效的前提下，實(shí)行電子文件“單套制”歸檔已勢(shì)在必行。一旦施行，杭州市人防辦行政審批檔案歸檔工作將從“幕后”轉(zhuǎn)到“臺(tái)前”，原有的審批完畢后由檔案人員按要求接收紙質(zhì)文件材料進(jìn)行歸檔的“末端”歸檔模式將發(fā)生改變。同時(shí)，根據(jù)浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布的權(quán)力清單，市人防辦行政審批事項(xiàng)主要包括應(yīng)建防空地下室的民用建筑項(xiàng)目報(bào)建審批、人防工程監(jiān)理乙級(jí)以下資質(zhì)認(rèn)定、單建人防工程設(shè)計(jì)審批、人防工程拆除、改造、報(bào)廢許可及地下空間開發(fā)兼顧人防要求審批五大類及若干子項(xiàng)，呈現(xiàn)出審批文件材料種類多、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，按照傳統(tǒng)的“末端”歸檔模式，若歸檔時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合歸檔要求的情況需要再找申報(bào)單位或個(gè)人補(bǔ)正材料，這不符合“跑一次是原則、跑多次是例外”的改革精神。因此，原有的歸檔模式需要改變。

第二，需要進(jìn)行全過程管理。做好行政審批電子文件歸檔需要對(duì)電子文件進(jìn)行全過程管理，但現(xiàn)行的由各審批部門將審批文件材料收集完畢后移交檔案部門歸檔的模式，實(shí)質(zhì)上是各審批部門按職責(zé)“分散管理”不同階段的行政審批電子文件，工作“交點(diǎn)”只在文件材料移交環(huán)節(jié)，存在“管理空隙”，沒有實(shí)現(xiàn)電子文件的全生命周期管理，致使問題發(fā)現(xiàn)難且反饋周期長(zhǎng)；一些審批部門內(nèi)部也沒有制定行之有效的電子文件全過程管理制度，無法對(duì)電子文件的收集、移交、保存等實(shí)施全過程監(jiān)管，歸檔文件的完整性和有效性受到影響。

第三，需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)的安全管理。市人防辦行政審批申報(bào)材料中存在大量的電子文本、圖形、圖像等，這些電子文件具有易修改、易丟失、易被損毀的特點(diǎn)；利用人防專業(yè)軟件產(chǎn)生的電子文件，很可能因?yàn)檫\(yùn)行環(huán)境改變或軟件缺失而無法讀出。因此，必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理。另外，市人防辦行政審批電子文件數(shù)據(jù)中涉及防空地下室的關(guān)鍵信息還包含敏感信息，需要在歸檔、管理、傳輸上制定相應(yīng)的規(guī)范，防范安全風(fēng)險(xiǎn)。

第四，需要改變檔案利用方式。長(zhǎng)期以來，市人防辦行政審批檔案利用以紙質(zhì)檔案利用為主，數(shù)字化程度不高，如實(shí)行電子化歸檔，需要改變傳統(tǒng)的檔案利用方式和利用習(xí)慣。

2 改進(jìn)的對(duì)策探討

一要實(shí)現(xiàn)歸檔工作重心前移。要將歸檔工作重心前移，改“末端”歸檔為“前端”歸檔，逐步形成審批與歸檔并行的工作流程，提高審批及歸檔工作效率；既要改變歸檔工作完全由市人防辦檔案部門承擔(dān)的現(xiàn)狀，也要避免業(yè)務(wù)需求“指揮”歸檔要求的情況發(fā)生。應(yīng)當(dāng)完善市人防辦行政審批電子文件歸檔管理制度，建立市人防辦審批、檔案等多部門協(xié)同工作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由審批部門在審批過程中對(duì)電子文件實(shí)施預(yù)歸檔后移交檔案部門，檔案部門按要求接收并完成歸檔。

二要實(shí)行電子文件全過程管理。市人防辦需要對(duì)電子文件實(shí)施全過程管理，重點(diǎn)要加強(qiáng)前端控制和保障電子文件的有效性、完整性。一是以權(quán)力清單為基礎(chǔ)，針對(duì)市人防辦行政審批的特點(diǎn)，進(jìn)一步梳理電子文件歸檔范圍和保管期限，將歸檔電子文件所需的軟件、有關(guān)元數(shù)據(jù)等以“大文件”的形式納入歸檔范圍，并采取按事項(xiàng)整理、組“卷”的方式歸檔。二是采用數(shù)字簽名、時(shí)間戳等技術(shù)手段，保證電子文件的真實(shí)性、完整性與可讀性，并落實(shí)專人管理、實(shí)行專線傳遞。三是制定電子文件分級(jí)管理規(guī)則，對(duì)預(yù)歸檔完畢后的電子文件實(shí)施分級(jí)管理，對(duì)涉及敏感信息的電子文件采取離線歸檔的方式單獨(dú)保存。四是注意行政審批檔案的特殊性，確保“送達(dá)回執(zhí)”“授權(quán)委托書”等證據(jù)性材料及時(shí)歸檔。

三要提供優(yōu)質(zhì)高效的利用服務(wù)。一要大力開展市人防辦紙質(zhì)行政審批檔案的數(shù)字化掃描和基礎(chǔ)信息著錄工作，建立人防工程檔案目錄數(shù)據(jù)庫和全文數(shù)據(jù)庫，滿足“最多跑一次”改革“削減申報(bào)材料”的要求；二要整合市人防辦行政審批電子化歸檔信息資源，建立人防檔案信息利用平臺(tái)，提供高效的行政審批檔案數(shù)據(jù)利用服務(wù)。