淺析政府規制視角下的行政審批制度改革

戴艷霞

(贛南師范大學政治與法律學院，江西 贛州 341000)

黨的十八屆三中全會明確提出“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革”。行政審批制度作為政府規制的一種，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。積極推進行政審批制度改革，對于轉換政府職能、提高政府公信力、防止腐敗都有非常重要的意義。

一、政府規制與行政審批的概念及特征

(一)政府規制與行政審批的概念

1.政府規制

政府規制，英文翻譯為“government regulation”。如今我國對“regulation”有幾種不同的譯法，其中“政府管理部門和行政學家們多稱之‘規制’，意在強調政府的監督作用而非直接行政命令；法學家們也習慣稱為‘規制’，更看重它須以法律法規作為其正當性和合法性的來源。”[1]本文統一沿用“規制”的理解。政府規制指政府為維護和達到特定的公共利益運用公權力，通過制定規則，或采取某些具體的行動對個人和組織的行為進行限制、監督、制約。

2.行政審批

行政審批指政府機關依法律、行政法規的規定，根據行政相對人的申請，按法定程序，對符合條件的相對人授予從事某種行為的資格、確認享有某些權利的行政行為。行政審批的主體是行政機關，即我們日常所說的政府，客體是符合條件的行政相對人，如個人、組織，方法是按法定程序授予申請人從事某種行為的資格、確認享有的特定權利。

(二)政府規制的特征和作用

有序合理的政府規制有利于合理配置社會資源，提高社會資源的使用效率。政府根據對社會有限的資源的分析，對社會上不同個人與組織對特定資源的需求情況、利用水平、對社會帶來的效益情況等進行分析比較，在權衡之下通過制定相關規定或者通過實施具體的行為來對這些社會資源進行分配。而不合理的政府規制有如下消極作用：首先濫用政府規制會導致規制繁雜，規制成本高，收益甚微。其次，過于嚴格、呆板的政府規制抑制社會組織的活力與創新。

二、中國行政審批改革存在的問題與原因分析

(一)改革的實行主體較為單一

行政審批的主體是行政機關。在行政審批改革初期，中國還處在計劃經濟時代，政府集中企業所有權與自行決定的權利，企業非獨立的生產者、投資者，無財、物等的經營自主權，企業之間沒有太多競爭。生產資料統分統配，消費品統購統銷，主要按政府的指令來安排工作。這時，審批較統一、簡單。然而，隨著生產力的快速發展，產品與服務的生產經營都源于自由市場的自由價格機制引導，國家宏觀調控，并不再由政府一頭說了算。如今，社會職能相分離、分工愈發精細，國家大力鼓舞個體經營、私營經濟的發展，社會上形成了各種各樣、大量的利益團體。在這個追求公平交易、充滿競爭的市場經濟社會，需要處理的行政審批事項會非常之多，僅是現存的、相對穩定的行政機關來行政審批會存在瑕疵。

(二)行政審批制度改革的對象界定有待商榷

行政審批的對象是指向政府提出申請被政府依法律、行政法規認為合條件的人或法人、社會組織。甄別申請人是否符合申請條件，保證符合條件的申請人能夠順利獲得審批是良好行政審批的重要表現。被審批的申請人符合法律法規的要求是行政審批實施的前提，而政府所依據的法律、行政規章細致、正確標示則是高效、準確審核提出申請的人、社會組織等的途徑。現實中，在利益的驅動下，存在著許多令人瞠目的現象。有些個人或群體，為了獲得某些利益，假冒、偽造某些條件去申請某些項目的行政審批。而且對行政審批改革的對象的精確確定對社會經濟市場的健康運行有著重要的作用。

(三)行政審批成本高與改革質量受到質疑

許多審批部門存在著行政審批的手續較多，行政審批的申請者經常需要跑多個部門，經歷許多流程，并且有些審批事項不同部門會收取不同的手續費。這會導致申請者在申請審批事項所花的時間、金錢較多，成本較高。

行政審批改革的不斷進行是不可阻擋的趨勢。然而，對于許多地方的改革，許多人并不看好。因為在有些地方政府存在著一種現象，那就是實際取消、調整、下放的行政審批事項落實的進度慢、執行的力度尚待加強；選擇性下放行政審批權，對于有些重要的行政審批權依然緊握在政府的手中。其次，對于有些政府已經取消了的行政審批項目，絕大多數行政相對人無需獲得政府的許可都可憑借實力在市場上和其他實體進行自由競爭。那么，市場上的這些企業等在從事這些活動是否會造成環境污染、是否會破壞公共財物就成了大家擔憂的事情。

三、基于政府規制理論應對行政審批制度改革問題的策略

(一)規制權衡

權衡被視為政府規制的核心內容。政府規制須衡量規制過程中的資源分配效率，在資源有限的前提下，盡可能地達到政府規制的意圖。既需思考和認識到規制的發揮積極作用的情況，同時必須清楚地認識和明白到規制也許會產生的成本。也就是在規制時注意要“兩害相權取其輕，兩利相權取其重”。一是規制成本的可接受，二是規制形式的可接受。規制成本的社會可接受，意味著在該種條件下的成本是社會公眾能夠承擔的，是維護人們“最佳利益”的。比如，單純為了提高申請人的辦事效率對相關項目取消行政審批而對環境造成重大污染從而影響社會的發展、損害人們的生命健康，這是不符合人們的最佳利益的，不利于社會的長遠發展。

(二)加強規制行政審批制度的機制

首先建立健全行政審批的立法機制。將《行政許可法》以及相關法律法規與《政府信息公開條例》、《公務員法》相銜接，規制統一的行政審批制度，形成一個完整有效的約束、規范以及調整機制。使政府工作人員行政審批有法可依，有法必依，統一標準，提高辦事效率。其次，加強監督。提高行政審批的內外部監督與貫穿行政審批整個工作的事前事中事后監督的水平并完善社會公示制度。再次，確立行政審批的責任追究機制。明確各部門的職責與權限，對行政審批機關的工作人員的審批工作具有具體化、可操作化，規避行政審批工作人員辦事拖拉、對申請人的請求進行踢皮球等造成辦事效率低、損害公民利益的事情發生。

(三)設立標準

在社會規制的過程中，制度的規定性都不可避免的帶有一定的模糊性，故需要具體的執行標準來將模糊的制度可操作化和明晰化。設立標準的主要方法包括：將原有較為混亂的、多樣的標準體系進行合并，對一些通行的標準進行制定。第一，明確達到審核批準的行政申請人的標準。這就需要對特定行政審批的項目達到允許審批的界限進行界定。意味著與之相關的法律、行政法規對審批的項目應當明晰，可量化。第二，對審批流程實施標準化。首先，應將必須有的行政審批流程在法律法規中說明，其次政府部門可以制定審批的流程圖，方便公眾熟知。審批流程具應當將受理地點、法定時限、承諾時限、咨詢電話等做出詳細、具體的說明。第三，設立對行政機關工作效果的評價標準。對行政審批的項目在審批所用的時間、審批后后達到的效果等確立一個標準體系，并采用網絡跟蹤評價等方式來加強公眾對其評價。

(四)發展和完善行業協會和中介組織

發展和完善行業協會和中介組織主要應抓好兩項工作：第一，在社會領域推進“政社分開”改革。在全社會樹立起社會有能力去做的事，政府則盡可能的放權讓社會去做，使行業協會和中介組織有必需的活動空間和平臺。第二，加強對社會組織機構在學習行政審批知識與提高技術水平所需的投入。如定期給社會機構的工作人員進行針對審批的專業知識講座，加強相應技術設備的投入。這有利于行業協會和中介平臺提高工作能力與服務水平，有利于激發市場主體活力。同時為加強對它們的監督管理提供了制度支持，有利于提高行政審批的透明度。