數字時代文檔管理模式轉型：澳大利亞數字轉型政策的啟示

葉萌萌/南京大學信息管理學院

目前我國的電子文件與檔案（下簡稱“電子文檔”）采取了“雙軌制運行，雙套制歸檔”的管理模式，但隨著技術發展，電子文檔“單軌制”管理模式成為大勢所趨。近年來，許多國家也在積極探索文檔管理的全面數字形式轉型，其中澳大利亞有一定代表性。筆者擬在分析我國當前文檔管理模式的基礎上，結合澳大利亞數字轉型政策的有益經驗，為優化我國文檔管理模式、促進數字轉型提供建議。

1 澳大利亞數字轉型政策解讀

為應對數字信息與文件管理的挑戰，全面推動政府數字信息管理改革，澳大利亞于2011年7月發布了適用于所有聯邦機構的《政府數字轉型政策》（The Government's Digital Transition Policy，下簡稱《轉型政策》）。該政策由國家檔案館（下簡稱NAA）牽頭制定，旨在敦促澳大利亞政府機構實現轉型，以數字化形式進行文件管理，從而提高政府行政效率。為確保該政策的實施，NAA還陸續出臺了一系列補充政策，其核心內容是，2016年起所有文件以數字形式生成，移交至NAA保存的文件必須是數字格式，不需移交給NAA的文件由各機構以數字形式管理。

1.1 政策主體

《轉型政策》對文件形成機構、NAA和澳大利亞政府信息管理辦公室（下簡稱AGIMO）這三大實施主體的職責提出了明確的要求。

1.1.1 對文件形成機構的要求。《轉型政策》對文件形成機構提出了5點要求：（1）尋求機構高級管理層的支持推動數字信息和文件管理的改革；（2）機構要使用NAA的自我評估工具對自身的信息和文件管理能力進行年度評估；（3）機構要按照國家檔案館發布的相關政策要求，通過開展定期的審核和處置計劃，對于到期的文件作出處置（銷毀或保存），減少紙質文件的庫存；（4）機構應根據ISO 16175以及《ICT定制化和定制開發政策與中央 ICT 管理方案》對數字信息進行有效管理；（5）機構應充分考慮自身信息需求，將有限資源投入其中。

1.1.2 對NAA的要求。《轉型政策》要求NAA在制訂數字連續性行動計劃（Digital Continuity Plan）的基礎上，與AGIMO形成長期合作，并通過AGIMO、澳大利亞信息專員辦公室（下簡稱OAIC，2015年1月1日已解散）與國家檔案館網絡（National Archives Networks）等，為各機構提供關于數字信息管理的實踐指南和建議。

1.1.3 對AGIMO的要求。《轉型政策》要求AGIMO按年度匯總各機構當前文件管理系統現狀，如系統升級或更換情況，并作為《政府解決方案登記備案》（下簡稱GSR）的一部分每年進行更新。同時，AGIMO需要以上述信息為依據，提出有助于提高政府效率、一致性和協同性的建議。

1.2 政策支撐

1.2.1 機構信息與文件管理評估工具Check-up Digital。Check-up Digital是一項由NAA組織的在線調查，于2014年7月1日正式上線，旨在幫助澳大利亞政府機構精確測試數字信息管理的成熟度，并為提升數字化工作質量提供明確的方向。Check-up Digital建立在Check-up 2.0的基礎之上，后者是澳大利亞政府機構用于評估2011年至2013年自身信息和文件管理能力的在線問卷[1]。

實施Check-up Digital將會對機構在以下5個方面產生幫助：（1）提升機構對于成熟的信息管理的認識；（2）確定提升機構數字信息管理水平的方法；（3）為提升機構數字信息管理成熟度的下一步措施設置優先級；（4）基于2020年數字連續性計劃的目標，測試機構的進步程度；（5）為機構建立業務資源案例庫以提升業務產出。

1.2.2 ISO 16175。澳大利亞在數字信息的管理方面遵循國際標準ISO 16175，并且NAA根據該標準制定了電子辦公環境中文件功能要求的標準體系——《信息和文獻：電子辦公環境中記錄的原則和功能要求》（AS/NZS ISO 16175：2012）。

1.2.3 《數字連續性2020政策》（Digital Continuity 2020 Policy）。為持續推進2015年以后的數字信息管理進程，NAA制定了《數字連續性2020政策》。該政策確立了2020年應達到的目標，包括業務系統應當遵從文件管理國際標準，聯邦政府信息應當可描述、可共享、可互操作、可再利用，聯邦政府機構文件管理能力達標等。該政策是對澳大利亞政府數字化轉型議程的補充，旨在通過將強大的數字信息治理融入所有政府業務流程。它能夠將信息治理原則納入機構的工作實踐，并且保證政府部門間的管理方法具有一致性[2]。

1.3 政策控制

1.3.1 評估制度。《轉型政策》規定，各機構自2011年起連續3年都要使用Check-up 2.0評估本機構的信息與文件管理能力，并且要求各機構到2013年至少滿足最低要求。此外，2013年通過的補充規定要求澳大利亞政府機構應每年在機構領導的批準下繼續總結自2013年起的至少3年的檔案館年度評估檢查報告。2014年7月1日，NAA用Check-up Digital取代了Check-up2.0，用以幫助澳大利亞政府機構精確測試其數字信息管理的成熟度，并為其進一步提升數字化工作質量提供明確的方向。

1.3.2 匯報制度。《轉型政策》指出，NAA和AGIMO和OAIC從2012年3月開始連續3年，每年都要向部長作關于機構信息與文件管理實踐狀況的匯報，并就效率提升和戰略發展提出針對性建議。而部長要在2014年就各機構數字轉型進程向總理匯報，并提出實現全面數字轉型的建議。2013年上述規定進行了補充，要求NAA將繼續向部長作自2014年起至少3年的關于聯邦數字信息與文件管理現狀的年度報告，并對未來機遇做出鑒別，以及就如何提高效率提出戰略建議。

2 對我國電子文件管理模式轉型的啟示

雖然“雙軌制運行、雙套制歸檔”是當前我國電子文件管理的主流模式，但在實際工作中，一些檔案管理水平較高的機關、企業已經發現了這一模式存在弊端。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中也適時提出了要在有條件的部門、單位實行電子文件單軌制、單套制試點，逐步實現數字轉型。但由于缺乏國家層面的統一規劃，各地區電子文件管理長期處于自發性、分散性的探索狀態，區域間的信息孤島現象嚴重，各地發展水平也不平衡，像澳大利亞那樣在聯邦政府層面統一推行數字轉型并不可行[3]。

然而，即便是在相關地區進行試點，也要先在部門、單位內部制定政策或指導意見。此外，隨著試點的增多和試點工作的深入，勢必需要國家層面制定統一規劃，推動數字轉型擴展至全國。因此，雖然中澳兩國在轉型方式上有所差異，但澳大利亞的先進經驗仍值得我們借鑒。下面筆者從轉型目標、實施主體、支撐工具以及控制手段等四個方面，在微觀（試點）和宏觀（國家）兩個層面分析澳大利亞《轉型政策》對我國的啟示。

2.1 轉型目標

2.1.1 微觀層面：效益觀。《轉型政策》中多次提出要通過數字轉型來提高政府的行政效率，并且通過減少紙質文件庫存來降低管理成本，將節省下來的資源用于機構運作的關鍵環節以提高效益。對于單個部門、機構而言，“雙軌制運行、雙套制歸檔”的最大弊端在于運轉效率低下和管理成本過高，這直接導致了機構效益低下。實現數字轉型意味著降低紙質文件管理成本和提高機構運轉效率，數字信息資源的整合與聚合還可以為機構降低時間成本、信息成本、風險成本等，從而增加行政效益和決策效益。因此在微觀層面樹立以效益觀為主導的轉型目標，將是機構實現數字轉型的最大驅動力。

2.1.2 宏觀層面：社會記憶觀。雙軌制、雙套制在宏觀層面的最大弊端在于，歸檔文件完整性難以保證且難以覆蓋全部類型的電子文件，無法很好地實現社會記憶的完整留存。為解決社會需求與現實管理狀況的矛盾，應當將留存社會記憶提升到國家宏觀目標這一高度上來。

進入21世紀，澳大利亞電子文件管理模式由分散式轉型為集中式，《轉型政策》也體現了以社會記憶觀為主導的宏觀目標。因此，以社會記憶觀為核心的宏觀目標能夠從社會需求出發，倒逼雙軌制、雙套制轉向單軌制、單套制，實現電子文件管理的獨立化。

2.2 實施主體

2.2.1 微觀層面：尋求機構領導支持。《轉型政策》明確要求文件形成機構要尋求機構高級管理層的支持，推動數字信息和文件管理的改革。這一點是普遍適用的，因為一項改革只有獲得機構領導的重視和支持，才能獲得充足的資源，從而順利地推行實施。此外，業務部門是產生電子文件的源頭，推行數字轉型需要他們的理解與配合。因此，我國電子文件單軌制、單套制的試點單位在組建電子文件管理模式改革小組時，應以檔案管理部門為實施主體，由相關機構主要領導擔任組長，同時吸收業務部門主管作為成員，以保證改革的順利開展、有效落實和長久運行。

2.2.2 宏觀層面：明確各方職責。電子文件管理向單軌制、單套制轉型涉及多方主體，包括文件形成機構以及各級各類檔案館等，推行改革前應明確各方主體的職責，保證實施效果。《轉型政策》就分別對數字轉型所涉及的文件形成機構、國家檔案館以及政府信息管理辦公室這三大主體的職責要求做了詳細的規定。

我國制定國家層面的電子文件管理模式轉型規劃時，應將各級各類黨政機關及檔案館納入進來，同時可以由2009年《電子文件管理暫行辦法》中規定的國家電子文件管理部際聯席會議對轉型工作進行指導和監督。黨政機關是電子文件的形成機構，應該首先實現電子文件形成、流轉及管理的單軌化；各級各類檔案館應對本轄區內電子文件管理轉型承擔起相應職責，對各機構的文檔管理工作及電子文件的歸檔移交提出要求、進行指導；國家電子文件管理部際聯席會議則負責統籌和協調全國層面的電子文件管理轉型工作，促進電子文件管理單軌制、單套制的全面實現。

2.3 支撐工具

2.3.1 微觀層面：電子文件全生命周期管理。在正式提出數字轉型政策之前，澳大利亞就已經基本實現了電子文件全生命周期管理，這為數字轉型政策的提出和實施奠定了基礎。我國電子文件從形成、辦理、傳輸到歸檔保存的整個生命周期，被劃分為文件形成和保存兩個階段，前一階段由業務部門管理，后一階段由檔案部門管理。這兩個階段的管理工作相互之間缺乏銜接與協同，導致電子文件質量先天不足，難以將信息以完整的業務憑證方式移交至歸檔文件管理系統[4]。因此，要實現數字化轉型，需要文件形成機構實現電子文件的全程管理。具體來說，需要建立滿足業務和文件管理雙重需求的管理系統、應用統一的電子文件數據格式和采用統一的辦公應用軟件、業務功能組件及支撐工具軟件等。

2.3.2 宏觀層面：法規政策標準體系。澳大利亞構建了完備的法規體系，包括法律法規、標準和指南等，用以推動數字轉型政策的實施。首先，法律法規對電子文件證據效力予以認可，對相關主體的權利、義務進行規范；其次，指南工具則為機構科學地實施數字轉型提供策略；最后，標準體系為機構具體操作提供基準，保證國家文件、檔案信息資源的一致性和互通性[5]。

目前，我國各地區都處在探索電子文件管理的階段，國家檔案局和部分行業主管部門雖然陸續頒布了一些電子文件管理的標準、規范及指南等，但多為暫行（試行）或不具有普適性，機構難以實現電子文件的單軌化運行。因此，我國從國家層面構建完善的電子文件全程管理法規政策標準體系，對于實現數字轉型起著關鍵性作用。

2.4 控制手段

2.4.1 微觀層面：納入績效評估指標。在一個部門、機構內部，確保一項工作順利推行的重要手段就是將該項工作的進展情況與相關人員的績效考核掛鉤。具體來說，各機構在推進數字轉型時，可以根據不同實施主體（從領導到員工）將總的目標細分為具體指標，并納入機構年度績效考核指標體系，使文件管理和數字轉型與人員的薪酬和升遷直接相關，促使機構上下重視文件管理工作，保證數字化轉型的順利實施。

2.4.2 宏觀層面：評估、匯報和審計制度。澳大利亞數字轉型政策實施離不開評估、匯報和審計制度的推動。首先是評估制度，澳大利亞先后推出了Check-up 2.0和Check-up Digital兩個評估工具來評價聯邦政府機構文件管理現狀及建設水平。我國政府電子文件管理規劃可以考慮借鑒這種方式，以問卷形式將電子文件管理要求具體化、細化、量化。政府機構根據評估模板進行自評，發現文件管理中的不足與改進方向，主管機構可以考察各機構對電子文件管理目標的完成情況。其次是匯報制度，澳大利亞數字轉型政策規定了“NAA館長—藝術部部長—總理”的逐級匯報制度，我國亦可以借鑒這種年度述職匯報制度。最后是審計制度，澳大利亞數字轉型政策專門規定要將文件管理情況納入機構績效與問責審計的范圍中，我國也可以考慮將文件管理納入審計范疇，從源頭提升文件管理水平[6]。

注釋與參考文獻：

[1]Checkup digital[EB/OL].[2016-12-10].

[2]Digital transition and digital continuity[EB/OL].[2016-12-10].

[3][5]楊茜茜.我國文件檔案“雙軌制”管理模式轉型—澳大利亞政府數字轉型政策的啟示[J].檔案學研究,2014(3):9-13.

[4]劉越男.我國電子文件管理的現狀、問題與對策[J].電子政務,2010(6):10-16.

[6]馬林青.國外政府電子文件管理規劃分析及經驗借鑒——以美國、澳大利亞文件管理的數字轉型為例[J].檔案學通訊,2015(5):73-77.