我國國有企業信訪工作的困境與出路

雷惠

摘要：我國國有企業信訪工作是法律框架之外的一種柔性的爭端解決方式，具有消彌職工內部矛盾、修復受損社會關系、營造和諧生產環境的積極作用。當前，我國國有企業信訪工作呈現信訪主體多元化、信訪途徑多樣化、信訪性質差異化的嚴峻現狀，面臨信訪伸張與訴訟救濟的區分難題、傳統信訪與網絡信訪的合法性質疑、合規上訪與違規鬧訪的辨別等困境。基于信訪工作肩負的功能與責任，國有企業信訪工作應當從信訪伸張與訴訟救濟的合理分流、傳統信訪與網絡信訪的有效整合、由違規鬧訪到合規上訪的良性轉化等方面著力，使信訪者走上既反映訴求又合規合法的健康信訪之路。

信訪工作是連接基層民眾與黨政領導的橋梁?；鶎用癖娡ㄟ^信訪途徑可表達自身訴求、社會意愿，黨政領導借助信訪工作可了解民眾思想動態、物質需求。信訪是法律框架之外的一種柔性的爭端解決方式[1]，具有緩沖社會矛盾、修復社會關系的積極作用，有助于及時消彌紛爭、化解沖突，對于聚合群眾力量、維護社會穩定、聽取公眾意愿、促進經濟發展大有裨益。國有企業作為我國國民經濟的重要組成部分，肩負著改革創新、經濟發展的重任，是支撐國民經濟從而保障國家安全穩定、繁榮富強的中堅力量。如何有效化解國有企業內部矛盾、妥善解決國有企業信訪頻發問題，穩步推進國有企業經濟平穩較快發展，是我們不得不直面的一個重要問題。鑒于此，本文擬通過對國有企業信訪工作嚴峻現狀的分析，探究國有企業信訪工作的現實困境，并尋求解決之道，以期充分發揮信訪工作在國有企業發展中的積極作用。

一、我國國有企業信訪工作現狀

近年來，我國國有企業信訪事件呈多發態勢，職工信訪與非職工信訪交替，傳統信訪與網絡信訪交織，合規信訪與違規鬧訪交叉，給國有企業和諧發展造成較大困難。

1.信訪主體多元化

國有企業內部通常自成體系，醫院、學校、安保等一應俱全，是一個相對健全的小社會，涉及不同利益群體的沖突時有發生。例如醫院職工與一線工人之間在工資、福利計算標準上會有差異，這會導致部門隔閡，并加劇國有企業職工對差別待遇的不公平感。同時，國有企業一般成立時間較久，既有革命前輩，亦有新生代力量，存在代溝沖突。革命前輩崇尚艱苦奮斗的創業精神，強調穩扎穩打；新生代力量，力推技術革新，倡導奇襲制勝。在革命前輩與新生代力量出現分歧時，容易發生信訪事件。此外，國有企業的歷史遺留問題較多，矛盾多發，訴求多樣。國有企業在脫離國家扶持，自主經營、自負盈虧的過程中，逐漸轉變發展理念，創新發展模式，并從提高經濟效益入手，采取減員增效、主輔分流的經營管理舉措。裁員在減輕企業負擔的同時，也使部分職工陷入下崗的困境。下崗后無法找到合適工作，且在激烈的市場角逐中四處碰壁的職工極易產生不公平感，并萌生通過上訪回歸企業的訴求。主輔分流的職工雖然未面臨失業的困境，信訪的訴求相對較低，但是大型國有企業主輔分流的職位通常會因為地域、行業的不同而出現待遇差別。例如，位于西北邊陲的分流和位居東南沿海的安置就會存在較大差別，這些境遇不同的主輔分流人員極有可能要求享受公司統一的分流政策，且在無法達到要求時，會持續上訪。此外，工殘人員的工傷賠償、離退休職工的工資待遇、工病亡人員的遺屬安置、待業子女的就業安排等，亦是導致國有企業信訪量增加的重要原因。

2.信訪途徑多樣化

目前，國有企業信訪途徑主要有兩種：一種是通過信件或口頭陳述的方式反映；另一種是通過網絡伸張。這兩種途徑既有單一使用的，亦有交替使用的，呈現紛繁復雜的信訪亂象，給國有企業信訪工作帶來諸多挑戰。信件上訪和口頭上訪是傳統的信訪方式，主要通過事實描述，直接呈現信訪人的上訪意愿，是一種較為溫和的上訪方式，其旨在通過正當程序使國有企業的信訪部門獲知當事人的信訪訴求，并希冀公正對待，妥善解決。從這個層面上說，傳統信訪并不會給企業穩定發展造成困境，還給國有企業審視自身弊病、及時解決所存在的問題提供了契機。與傳統信訪途徑相對的是網絡信訪模式，即通過網絡平臺表達信訪要求，以期使問題獲得及時、公正解決，具有高效率、低成本的優勢，因而日漸在國有企業信訪中興起。網絡信訪在實踐中又可細分為依循國有企業既定網絡平臺上訪的模式和借助自媒體表達的模式。前者與傳統上訪模式并無實質差別，其區別僅是使用工具的不同。它是通過國有企業既定網絡上訪平臺，傳遞信訪人的上訪訴求，與傳統信訪模式采用信件傳遞、真人陳述的效果殊途同歸?；ヂ摼W和新媒體的快速發展，從根本上改變了傳統的信息傳播格局、社會輿論生態和公眾參與方式，網上信訪正逐步成為群眾信訪的“直通車”、主渠道。[2]但是，傳統信訪模式和網絡平臺上訪模式均存在信訪部門置之不理的可能。故為尋求擴大影響，吸引眼球，信訪人可能在信訪部門久拖未決后予以網絡曝光，或者出于追求實效的考慮予以網絡舉報。這種自媒體網絡信訪是一種激進型的信訪模式，對國有企業的內部穩定、經濟發展影響較大。此種情況下，國有企業信訪部門無法通過既定的途徑及時獲知信訪訴求，只能通過網絡輿情擴散而獲得，處于被動局面。同時，自媒體網絡信訪訴求的不當傳播會引發社會不公平感，從而誘導并集結相同境遇的職工共同抗議國有企業，繼而在媒體高度關注、民眾極大憤慨之下引發群體性事件。

3.信訪性質差異化

目前，我國國有企業信訪糾紛性質呈現差異化的特質，信訪和訴訟摻雜，合規信訪和違規鬧訪并存，表現出高度復雜化的信訪現狀。信訪是解決人民內部矛盾的輔助手段而非主要方式，在信訪之外，法律應當承擔糾紛化解的重任。然而，當前信訪的作用被過分擴大，法律的空間被信訪擠占，信訪這一非常規適用的輔助手段日漸升級為常規的糾紛解決方式。究其原因，主要是國有企業積習已久的上下級管控機制，使職工想當然地認為，一切糾紛均可通過企業解決，而無需訴諸法律[3]，致使本屬法律調整的事項，也進入國有企業的信訪工作范圍。同時，上訪較訴訟而言成本更低，且不用顧忌敗訴的不利后果，因此尋求信訪方式獲取糾紛解決是一種較為經濟的選擇。實踐中，部分信訪人出于對訴訟后果的考慮，優先采取信訪策略，也有部分國有企業職工在敗訴后，通過信訪繼續反映訴求。此外，鬧訪事件層出不窮，與合規上訪呈現并合之勢。不少上訪者對國家政策、法律法規不甚了解，思想觀念上存在重大誤區，認為上訪鬧得越兇，問題越容易解決，導致合規上訪轉向違規鬧訪，并衍生群體性事件。為了匯聚群眾力量，吸引公眾眼球，引發共鳴情緒，上訪事件通常被夸大，并形成為數眾多的上訪群體，他們采取靜坐、拉條幅、游行等方式宣示自身權利。這些上訪群體訴求集中、愿望強烈，倘若不能得償所愿極易引發沖突，對企業發展、社會穩定會造成嚴重威脅。endprint

二、我國國有企業信訪工作的困境

我國國有企業信訪工作量的激增，信訪內容的復雜化，信訪形勢的嚴峻化，使信訪工作面臨多重困境，需要在深入剖析的基礎上予以有效化解。

1.信訪伸張與訴訟救濟的區分困境

國有企業信訪工作量的激增，既與網絡信訪的日趨便捷、職工維權意識的逐漸提高有關，亦與訴訟轉化信訪密切關聯。審視當前國有企業的信訪工作，很多與訴訟有關，是職工借助信訪平臺進行的個人維權，較少涉及集體利益的范疇，如工傷賠償、勞動糾紛、競職提薪等，面臨信訪工作能否介入訴訟的困惑。深入探究，信訪能否介入訴訟，取決于信訪與訴訟的關系，倘若信訪與訴訟是并列關系，則信訪不能介入訴訟范圍。根據信訪與訴訟截然不同的觀點，從二者的救濟功能區分其管控視域，對于減少信訪數量、緩解信訪壓力具有一定的積極作用。但是，要想清晰界分信訪與訴訟是較為困難的，且不同的分辨標準會呈現迥異的后果。因此僅強調信訪與訴訟的形式區分，而不深入探究信訪與訴訟的實質區別，仍然無助于國有企業信訪工作的減壓，且會因為相似行為的不同對待誘發新的矛盾。強調信訪與訴訟是包容關系的觀點認為，信訪是訴訟的前奏或訴后補充，可以對訴訟問題進行積極干預，充分發揮信訪在糾紛化解、關系修復上的積極作用。但是，對于性質不清、難以分辨的問題，不加甄別地一律予以信訪處理，其弊端是明顯的，因為信訪部門的不堪重負、信訪決議的無力執行等，將無形中消解國有企業信訪工作的效果。

2.傳統信訪與網絡信訪的合法困境

傳統信訪與網絡信訪通過信件、走訪、網絡等途徑傳遞職工建議、意見和投訴，面臨傳遞途徑的合法性和傳遞內容真實性的質疑。對于傳統信訪模式，職工通過既定的信訪渠道向企業專門信訪機關投遞訴求，傳遞途徑的合法性并無疑義。但是，在訴求表達上，則會存在傳遞內容失真的問題，對于此類問題是否合法，學界與業界并無定論。堅持信訪內容失真不應懲罰的觀點認為，信訪是職工向企業職能部門表達意見、建議和投訴的合法途徑，旨在使企業改進現有經營機制，糾正錯誤做法，是基于希望企業健康發展的好意，即便偏離事實也不應追究責任，否則必然會切斷職工訴求反映的渠道，并使職工三緘其口。反對的觀點則認為，信訪是職工正當意愿的表達而非曲解事實后的混淆視聽，需要積極對待合法信訪，打擊偏離事實的違規信訪，因此，對于傳遞虛假信訪內容的行為人應當依據法律處理。對于網絡信訪，如在國有企業網絡信訪平臺傳遞信訪內容的，與傳統信訪無異，爭議焦點仍然是傳遞內容的真實性問題。對于依據自媒體信訪的合法性問題，實踐中爭議最大，認為非法或認為合法的觀點均有之，呈現紛繁復雜的亂象。堅持自媒體信訪非法的觀點認為，自媒體傳遞信訪信息偏離企業特定信訪傳遞渠道，其意在通過向不特定公眾曝光企業的錯誤做法，引發共鳴，以求問題的解決，其性質是對企業的威脅，極易煽動群體性事件，破壞社會穩定，因此無論其信訪內容是否真實，都不是一種合法途徑，屬于非法的范疇。但是，此種觀點未免有失偏頗，故有人主張應當一分為二地看，對于信訪內容真實的自媒體信訪應當納入合法范疇，并通過嚴格查處，警醒企業予以有效解決。但是，自媒體信訪無論傳遞內容是否真實都不可避免地會對社會造成負面影響，并被別有用心的人利用，故單純以非法和合法予以區分未免過于草率，需要進一步地深入探究。對于自媒體信訪傳遞錯誤信息或夸大信息的做法，雖然其傳遞途徑非法、傳遞內容亦不真實，應當納入非法范疇，但是其究竟屬于刑法規制還是行政法管控，仍然存在爭議。

3.合規上訪與違規鬧訪的處理困境

對于合規上訪和違規鬧訪的相應處理結果將直接影響國有企業信訪工作的推進，并左右兩者的相互轉化，面臨處理上的困境。合規上訪是按照企業的信訪渠道和信訪要求傳遞信訪意見，是一種內部糾紛化解機制。這種信訪并不會造成擴散性的負面影響，而是國有企業黨組織聯系群眾、傾聽建議、解決人民內部矛盾的重要渠道[4]。一般而言，對于合規上訪，國有企業通常會按照信訪程序予以處理，且由于無涉負面影響，信訪處理的速度可能會拖沓，導致合規信訪難以在較短時間內結束，于信訪人而言，成本較高，效果較差。對于違規鬧訪，信訪人一般會采用過激行為，或發表網絡言論，或攔截黨政領導，或圍堵辦公大門，使信訪訴求在職工之間快速傳播、發酵，造成較大的負面影響，威脅國有企業經濟發展、內部穩定。此種情況下，為了快速化解糾紛，消彌矛盾，避免信訪事件的群發效應，信訪部門通常會以盡快平息糾紛的心態抓緊處理，使得違規鬧訪者的訴求可以在鬧訪中得到解決，較合規上訪會更快見到成效。此種做法對于快速平抑糾紛、防止負面影響擴散具有一定的積極作用，但是亦會助長違規鬧訪者的氣焰，導致信訪訴求層層加碼，信訪工作不堪重負，同時，也會導致合規上訪者產生不公平感，使違規鬧訪愈演愈烈，并促使合規上訪轉向違規鬧訪。近年來，國有企業違規鬧訪急劇上升，并頻現報端，最根本的原因就在于違規鬧訪者的“成功”例證。此外，合規上訪涉及行為結點的追溯，存在合規上訪的管控范圍爭議，即對于分流職工、解聘職工，以及因歷史遺留問題而被剝離國有企業的職工能否進行合規上訪的權利問題。持國有企業信訪限于內部職工觀點的學者認為，國有企業信訪工作限于職工內部，而不能擴及非職工范圍，對于喪失國有企業職工身份的人員，不能通過國有企業信訪工作再行傳遞訴求，避免糾紛的無期限解決。強調國有企業信訪延及與職工有關人員觀點的學者則認為，國有企業信訪工作的核心是解決民眾訴求，維護企業穩定，應當凸顯企業內部化解矛盾的重要性，因此不應局限國有企業職工的當前身份，而應擴及一切與國有企業職工身份有關的人員，分流職工、解聘職工均曾經是國有企業的職工，對他們信訪訴求的解決可以起到化解矛盾、安撫職工的作用。但其問題是，將國有企業信訪工作對象擴及一切與職工有關的人員，必然會使信訪工作面臨信訪工作激增、人少事多的困境。

三、我國國有企業信訪工作走出困境的對策建議

國有企業信訪工作關乎我國的經濟發展、社會穩定，需要在厘清信訪與訴訟關系、有效整合傳統信訪模式與網絡信訪模式、引導違規鬧訪轉為合規上訪的基礎上予以解決。endprint

1.實現信訪伸張與訴訟救濟的合理分流

國有企業信訪工作的首要難題是厘清信訪與訴訟的關系，明確信訪與訴訟的管控范圍，區分信訪與訴訟的不同對策。應依據國有企業信訪工作的實質內涵將信訪與訴訟合理分流。國有企業信訪工作旨在通過對職工反映的情況、建議、意見或者投訴的適當處理，實現黨組織聯系群眾、發現體制弊病、糾正企業決策錯誤，職工監督國有企業的目的。但是在工作中，只能就國有企業行為對職工造成的損害提供賠償和修復，而不能對他人發號施令；像克減職工基本權利類的涉及刑法和行政法管控的糾紛，無法通過信訪予以解決，故不應納入國有企業信訪工作范疇。值得注意的是，國有企業信訪機構不應處理刑事案件并非意味著不受理刑事案件的上訪，對于職工反映的腐敗以及其他有礙企業和職工利益的刑事案件，信訪部門仍然需要受理，并在查清事實的基礎上轉遞給司法部門或行政機關處理。對于民法調整的平等主體之間的人身關系和財產關系，信訪工作雖然難以達到民法調整的效果，但是此類糾紛傾向于關系修復，可以由信訪工作先行介入，在雙方合意的基礎上進行居間調解，以便國有企業內部受損社會關系的修復，并營造和諧穩定的生產環境。[5]因此，在信訪與民事訴訟問題上，無需嚴格區分，而應優先暢通信訪渠道，為職工及時解決紛爭、消彌矛盾提供便利條件。在信訪過程中，對于無法達成和解的職工糾紛，應向雙方清楚闡釋國有企業的職責權限，并明示其可依法提出訴訟或者仲裁。對于職工先行選擇民事訴訟并在敗訴后信訪的行為，信訪工作部門應以維護法律生效判決為基礎，做好解釋工作，并指引其通過上訴、申訴等法律救濟程序來表達自己的主張。積極、主動的信訪態度有助于職工內部矛盾的化解，在合理分流信訪和訴訟的基礎上，應加強對信訪及時受理率、按期辦理率、群眾滿意率等指標的考核，使國有企業職工在每一件信訪工作中都能感受到公平正義。[6]

2.注重傳統信訪與網絡信訪的有效整合

傳統信訪與網絡信訪都是職工向國有企業信訪部門傳遞建議、意見、投訴的途徑，應將其有機整合，并將其合法化。建立傳統信訪與網絡信訪相結合的雙向信訪模式，暢通信訪渠道，創新信訪機制，是較為可行的辦法。國有企業應加速網絡上訪平臺的建設，使國有企業職工上訪途徑更加通暢，成本更加低廉，訴求表達更加及時。國有企業在完善網絡信訪平臺的同時，應加強傳統信訪工作，對于走訪人員要熱情接待，對于郵件信訪要主動調查事實和回饋信息。在信訪工作中，依信訪職權能夠辦理的應及時辦結，對于無法辦理或調整不成的應耐心解釋、曉之以理，做到無情緒化分流。對于傳統信訪和網絡信訪中傳遞非真實信息的行為，筆者認為，應當依據行為人的主觀認知予以判斷。倘若行為人在行為時明確知曉自己的上訪內容是杜撰的，并故意上訪，以期實現其誣告陷害、謀取私利的目的，則顯屬違規上訪，應當以刑法和行政法予以規制。反之，倘若按照一般人的認知，行為人無從知曉自己上訪的內容是虛假的，則不應予以刑法和行政法懲罰，而應當澄清事實，以理闡釋。對于自媒體上訪，由于上訪的途徑是非法的，上訪人在散播上訪信息時知道自己的上訪信息可能存在虛假描述，亦明知自己的上訪信息可能被他人利用而故意實施，因此無論上訪的內容是否真實，都屬違規上訪，應視情節輕重以刑法和行政法予以處罰。通過懲罰自媒體違規上訪的錯誤，可防止合法上訪向非法上訪的轉向。有機整合后的網絡信訪是傳統信訪的網絡呈現，傳統信訪是網絡信訪的現實載體，兩者通力合作將有助于國有企業信訪工作走出困境。

3.推動違規鬧訪到合規上訪的良性轉化

國有企業信訪工作需要在合法范圍內開展，企業職工應借助合法上訪途徑傳遞真實的上訪訴求，國有企業信訪部門應依職權進行信訪處理。在信訪工作中應鼓勵合規上訪，貶抑違規鬧訪，充分發揮信訪在改進國有企業經營機制、化解內部矛盾上的積極作用。對于當前違規鬧訪頻發的現象，一方面，應堅守底限，不搞特殊化，不予妥協，使違規鬧訪者得不到預期收益；另一方面，應對觸犯行政法和刑法規定的違規鬧訪予以嚴厲懲處。嚴厲懲處可以例示鬧訪的違規錯誤，使違規鬧訪轉向合規上訪。此外，考慮到國有企業信訪工作是維護國有企業內部穩定的“安全閥”，是國有企業領導方聯系職工群眾的“橋頭堡”，是了解職情民意的“晴雨表”，應緊緊圍繞職工的合法訴求有序展開。因歷史遺留問題而被剝離國有企業的職工、解聘職工，以及擬解決就業問題的職工子女等，均可通過信訪途徑表達自身訴求。通過信訪工作的熱情接待、積極處理可以收到溫暖人心、浸潤心田之效，充分發揮信訪工作在柔性化解企業內部矛盾、營造和諧生產環境中的積極作用。

參考文獻：

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