空港型自由貿易區金融業發展的國際經驗與啟示

高巖

摘要：我國于2013年啟動了自由貿易區建設，其中以機場為核心、臨空產業為導向的空港經濟區的建設和發展，為外向型自貿區的發展提供了強勁動力。然而，不完善的金融制度和滯后的金融產品開發，嚴重制約了空港經濟區向自貿區的順利轉型。國際上美國孟菲斯對外貿易區、新加坡樟宜自由貿易區與迪拜機揚自由貿易區三個成熟的空港型自由貿易區金融業發展經驗和上海自貿區的金融體制改革經驗啟示我們，我國空港型自由貿易區金融業發展應圍繞臨空產業進行金融市場培育和金融產品創新，運用多元化投資方式支持空港型自貿區的初期建設，建立健全外匯和資本流動監管體系。

金融業是現代經濟的核心，自由開放的金融制度是自由貿易區發展的重要制度條件。從國際經驗來看，以大型機場為依托而建立的空港型自由貿易區，憑借其快速運送客貨流的天然優勢，在吸引大批貿易范圍廣和時效性強的產業自主集聚的同時，也促使大量物流、客流、信息流在區內不斷集聚，由此衍生出強勁的金融需求。自2013年我國建立第一個自由貿易區——上海自由貿易實驗區之后，空港經濟區所在城市如鄭州、西安、成都等，都已成功地向國家申報了自由貿易區，這些城市的空港經濟區遂成為自貿區迅速發展的有效載體。空港型自由貿易區的快速發展，不但需要發達的交通網絡、雄厚的經濟實力、高水平的人才集聚等基礎條件作為支撐，更需要完善的金融體系和豐富的金融產品來作保障。本文擬在深入分析我國空港型自貿區建設所面臨的金融問題的基礎上，結合上海自貿區的金融體制改革，研究國際上具有代表性的空港型自由貿易區的金融業發展經驗與啟示，以期為我國空港型自由貿易區健康發展提供參考。

一、空港型自由貿易區的內涵及其金融業服務內容

從世界范圍來看，自由貿易區可以從廣義和狹義兩個層面來界定。廣義上，自由貿易區一般是指基于兩個或兩個以上國家間自由貿易協議而建立的經濟同盟組織，旨在通過消除關稅和非關稅壁壘，在締約國間推行經濟一體化和貿易自由化的大區域。狹義上，自由貿易區是指位于所在國境內關外，由海關進行特殊監管，以實行貿易自由化和便利化為主要目的的多功能經濟區域。本文研究的空港型自由貿易區或自由貿易區內的空港經濟區（以下簡稱空港自貿區），主要是指位于大型機場內部或附近區域，利用航空運輸的優勢，以臨空產業為導向、享受境內關外特殊支持政策的自由貿易區，屬于狹義自貿區的一種。劉渝陽等[1]提出，與其他類型的自貿區相比，空港自貿區具有以下特征：一是依托大型航空樞紐；二是政府主導推進；三是享受海關、土地、稅收、金融等方面的配套支持政策；四是以大型機場為核心，并有鐵路、公路、軌道或港口相連接的立體化綜合交通運輸網絡；五是以航空運輸、航空制造、生物醫藥等臨空產業為導向。

隨著速度經濟時代的到來和空港自貿區在全球自由貿易地位的不斷提升，國際上發達的空港自貿區一般以航空貨運為核心，通過拓展轉運、制造、貿易等功能集聚大量的客貨流、信息流和資金流，吸引了大量的物流、航空制造、貿易或加工、旅游等相關產業集聚，從而逐漸成長為以國際集散樞紐、國際貿易中心、國際加工制造中心等功能為導向的大型航空樞紐。值得注意的是，由于空港自貿區內物流、客流、信息流高度密集，并有較強的產業指向性和交通依賴性，從基礎設施建設到國際客貨流的集散、商貿、加工制造等相關產業的發展，都需要自由開放的金融制度和相對應的金融產品來保障，因此，金融流的投資消費服務就成為貫穿空港自貿區初期建設與后期發展的關鍵因素。

雖然每個國家空港自貿區的產生背景、發展歷程、功能定位與產業發展特點有所不同，但為了滿足空港自貿區大量的金融需求，其所在國都出臺一系列金融政策或進行金融制度改革來支持自貿區的發展。這一方面可為空港自貿區發展提供自由開放的金融環境，另一方面也可為境內區外的金融制度創新和完善提供寶貴經驗。從國際經驗看，目前國際空港自貿區金融業服務內容主要包含以下三個層次：一是圍繞以機場為核心并與鐵路、公路、軌道、航運等相連接的交通網絡等區內基礎設施建設而進行的投融資方式創新；二是圍繞以商貿物流、加工貿易、航空制造、生物醫藥等臨空產業發展而開發的銀行、保險等個性化金融服務產品；三是圍繞客流與區內人員的集聚所產生的個人金融服務需求。創新和完善以上三個方面的金融服務，可以為空港型自貿區經濟發展打造良性的金融生態環境。

二、我國空港型自由貿易區建設面臨的金融問題

伴隨著民用運輸機場體系的完善和國家政策的大力支持，航空運輸已深深地融入我國經濟運行體系，在國際旅行、國際貿易、國內客貨運輸、產業結構調整方面發揮著日益重要的作用。截至2014年年底，全國有62個城市依托54個機場規劃或建設了63個臨空經濟區，其中，已經發展成規模的有北京順義臨空經濟區、上海虹橋和浦東臨空經濟區、天津空港經濟區、成都雙流臨空經濟區、西安西咸空港新城和鄭州航空港經濟綜合實驗區等。[2]目前，上海、天津、成都、西安、鄭州等地已經成立了自貿區，其空港經濟區都成為該省市自貿區創新發展的核心要件。但由于基礎設施建設技術含量高、資本密集度大、管理難度高，其臨空產業發展和各類服務水平仍相對滯后，這些空港經濟區迄今仍處于發展的初級階段，存在著諸多問題，如航空客貨流量不足，空港經濟區內規劃布局混亂，機場周邊區域城市服務功能滯后，物流、電子、醫藥等臨空產業發展落后等。出現這些問題一個重要原因就是產業基礎薄弱、基礎設施落后，在金融方面尤其突出。我國空港型自由貿易區建設面臨的金融問題主要有以下三個方面。

其一，金融資源錯配嚴重，金融產品開發跟不上實體經濟發展速度?？崭坌妥再Q區以發展航空物流業為核心，然而與之相配套的物流金融、貿易融資、融資租賃類金融服務卻嚴重不足。以商業銀行為代表的金融機構不能與物流等實體企業深度合作，不能有效結合需求創新開發新的專業化金融產品。另外，雖然近幾年來國家通過新三板、股權投資基金、中小企業集合債等方式在一定程度上緩解了中小企業融資難融資貴的問題，但目前空港區內以生物醫藥、航空服務、旅游會展等為代表的研發型、輕資產的初創型企業還是很難找到順暢的融資渠道。endprint

其二，資本市場體系單一，不能提供多元化的投融資渠道?？崭坌妥再Q區設立的首要條件是擁有以機場為核心，并有鐵路、軌道交通、公路或港口相連接的綜合性交通網絡。我國空港經濟區都在積極地進行交通基礎設施的擴建或改造，如鄭州新鄭國際機場投入190多億進行機場二期擴建工程，西安西咸新區計劃投資700多億用于建設軌道交通設施，這些都產生了大量的融資需求。但由于地方政府本身已債臺高筑，PPP等融資模式剛開始推進，再加上拆遷安置成本高、建設周期長，都曾受困于有效的融資渠道。

第三，合理管控資本流動風險面臨挑戰。放松人民幣跨境使用、資本項目兌換、金融服務業負面清單，以及國際金融市場平臺建設等，是上海自由貿易區金融體制改革的重要內容，在全國金融體制改革過程中發揮了先行先試的作用。但我們必須認識到，在自貿區金融管制放松的同時，短期資本流動將越加活躍，人民幣幣值浮動也將愈加頻繁，這會導致一方面跨區和跨境金融業務的復雜性大大增加，另一方面境外風險可能借道自貿區影響境內在岸金融穩定。因此，如何對資本異常流動進行有效監控，處理好“金融開放”與“金融管制”之間的關系，提前識別和消化金融風險，是金融監管者面對的極大挑戰。如不快速提高監管者風險識別防控水平和能力，稍有不慎將影響我國金融穩定大局。

三、國際空港型自由貿易區金融業發展案例

根據國際上空港型自貿區的經濟發展速度、功能導向、客貨運吞吐量排名和國際影響力等因素，本文選擇了以下三個有代表性的空港型自貿區作為研究案例。

1.美國孟菲斯對外貿易區

孟菲斯對外貿易區（在美國，自由貿易區通常被稱為“對外貿易區”）以貨郵吞吐量美國排名第一、全球排名第二的孟菲斯國際機場為依托，是以進出口、轉運功能為核心的國際集散樞紐，擁有極其優越的地理位置和發達的交通網絡；由于其位于北美的中心地帶，不但擁有貨運功能強大的國際機場，還是發達的公路、鐵路、內河港口的交匯處，大批國際知名的物流、生物醫藥、加工制造企業選擇在此落戶，建立了營運中心、研發中心和運輸中心等。研究發現，從對自由貿易區的基礎設施建設融資，到各類產業的針對性金融產品研發，再到個人特殊化的金融消費服務，美國有一整套非常成熟和完善的金融體系來支撐。雖然沒有對自由貿易區或是空港型自貿區出臺特殊的金融支持政策，但我們仍可以從一些區域性的金融政策發現，美國發達的金融業對自貿區特別是對孟菲斯對外貿易區的騰飛起著關鍵的作用。

美國多元化的信貸融資政策是自貿區基礎設施建設資金來源的基礎。美國政府支持國家以高額低息貸款和發行債券、股票為鐵路、公路等交通設施建設融資，并允許交通部門經營銀行業務和彩票來籌集建設資金。在我國，雖然政策性銀行也可以為大型基建項目提供低息貸款，地方政府也能通過發行債券籌措資金，但其靈活性、額度、期限嚴重受限，不允許交通部門通過股票、彩票或銀行業務來融資，這極大地限制了我國交通網絡建設和地方公用設施建設的融資能力。另外，美國還在各級政府設立政策性金融機構，為中小企業提供低利率融資或信用擔保等服務，并根據私人金融機構對特定產業融資服務提供信貸保險等給予私人金融機構獎勵。這些靈活多樣化的信貸政策讓各類融資需求都得到支持，值得我國金融機構學習和借鑒。

美國特別注重豐富和創新對外貿易區內的各種金融服務，不但允許各區根據實際情況放寬或取消銀行存款利率、貸款規模的限制，而且還允許在區內進行外匯的自由兌換和資金的自由出入，外商在資金使用方面享受平等的國民待遇。除此以外，進出對外貿易區的貨物還可以作為抵押進行低利率融資，并能享受較低的保險費率，鼓勵金融機構在區內進行金融產品的創新和金融工具創造。孟菲斯對外貿易區以發展航空物流產業為核心，在以上這些金融政策的支持下，以UPS、聯邦快遞等國際物流公司為代表，開創性地發展了一系列物流金融產品，如通過供應鏈管理為客貨提供設備租賃、資產抵押貸款，通過貨物保險、信貸保險等管理貿易風險，以及通過應收賬款管理、出口信貸融資、商務信用證等業務，進行全球化的貿易信貸。[3]UPS等國際物流企業直接開展金融業務，能夠為其上下游企業提供針對性強的金融產品，特別是對于時效性強的航空物流、生物醫藥等產業，能夠有效避免金融產品期限錯配等問題，大大提高了融資效率，極大地促進了物流產業與金融業的有效結合。但是，我們也發現，雖然大型航空物流企業通過自己的信息系統直接為其供應鏈企業提供金融服務，解決了中小企業信息不對稱的問題，但對于服務其他物流企業的供應商來說可能存在金融排斥問題。特別是隨著互聯網大數據技術的廣泛應用，企業自行設立金融業務部門是否存在集中度風險、單一行業順周期操作風險、道德風險等，需要我們進行深入研究。

2.新加坡樟宜自由貿易區

與孟菲斯對外貿易區以進出口、轉運功能為核心業務不同，新加坡樟宜自貿區是以通過保稅倉儲吸引商品貿易集聚的國際貿易中心。1996年，新加坡政府在樟宜國際機場內設立了自由貿易區，主要由機場物流園和航空貨運中心兩部分組成，承擔了新加坡所有的航空物流業務。作為新加坡唯一的空港型自由貿易區，樟宜自貿區利用免稅倉庫吸引物流，通過商品貿易、會展、商務辦公和專業機構等高效的服務設施集聚信息流，并以自由貿易區法令和優惠政策等法律制度保障區內各方的利益，使人員、資金流動更便利。后來新加坡政府逐漸意識到，單憑稅收減免，樟宜自貿區在國際貿易競爭中并沒有太多優勢，只有利用天然的地理優勢并且發揮物流和國際金融市場的高效性，樟宜自貿區才能成為真正的世界貿易中心。因此，新加坡政府設計了高度開放的金融政策，對樟宜自貿區的自由貿易發展給予全方位的支持。

新加坡作為亞洲金融中心之一，一直以來積極推行金融國際化和自由化，建立了自由、開放、寬松的外匯管理體制。自1960年代起新加坡就開始逐步放寬外匯管制，如放寬銀行的外匯交易機制，取消亞洲貨幣單位必須持有流動準備金的規定等。1978年，新加坡全面開放外匯市場，取消所有外匯管制。在新加坡自由貿易區內，各種形式的合法外匯收入均可自由出入。這種高度寬松的外匯政策和較少的金融管制，還使得新加坡的離岸金融市場高度發達，許多跨國公司在區內聚集，開展離岸貿易活動。盡管離岸金融市場發展迅速，但新加坡政府通過合理有效的監管措施，并未出現資金過度流入房地產市場和非生產性領域的情況，保證了離岸金融市場的健康運行。除此以外，新加坡政府完全開放外貿、商業、租賃、直銷廣告和通信等市場，除新聞、廣播、公共事業外，對于其他行業均沒有外資出資比例的限制。[4]從新加坡自貿區金融業發展過程中，我們可以看出，新加坡金融改革也是根據實體經濟的發展需要循序漸進地進行的，并且每一次較大改革都配有合理有效的監管措施。通過設定科學合理、嚴格有效的金融業發展基本規則，新加坡對所有金融機構和持有資金市場服務執照的公司均可進行有效監管，通過打造一個公平、公開、公正的金融業競爭秩序來控制金融風險，有效促進了金融業的長期穩定發展。endprint

3.迪拜機場自由貿易區

迪拜經濟的騰飛離不開其航空業的快速發展。截至2016年，迪拜國際機場旅客吞吐量為8365萬人次，同比增長7.23%，全球排名第3， 貨郵運輸量259.2萬噸，同比增長3.5%，已經超越倫敦希斯羅機場成為全球最大的國際客運樞紐，航空業的繁榮極大地促進了迪拜物流、金融、旅游等行業的發展。[5]目前，依托于迪拜國際機場的自貿區已經成為以出口加工和轉口貿易為核心的航空城，吸引了大批出口加工貿易企業來此設立生產中心、物流基地等，已有1600家涉及航空貨運與物流、電子、醫藥、食品、珠寶和化妝品等行業的企業入駐。迪拜金融業的快速發展與金融自由貿易區的建設，為機場自貿區內公共設施的建設和客貨流的平穩運轉提供了強大支撐。

迪拜政府一直以來非常注重金融業的發展，并將其作為經濟發展的主導產業。通過有效利用直接融資、發行債券、衍生品交易等金融手段，迪拜的各個產業也得到了有力的拉動。2004年，為充分發揮金融業的集聚效應，迪拜根據阿拉伯聯合酋長國聯邦法律和迪拜酋長國法律設立了“聯邦金融自由區”，即迪拜國際金融中心。該中心奉行金融充分自由化的理念，幾乎取消了一切金融限制：取消了區內一切匯率管制政策，實現了資本項目的完全自由兌換；實行所有入駐金融機構享受零稅率優惠和完全外資所有權；區內企業經營收入和利潤自由匯出；區內法律規則獨立，所有民事和商業糾紛或與中心內注冊機構和公司有關的糾紛具有專屬管轄權。雖然只有區內企業才能享受以上優惠政策，但這樣一個金融完全自由的區域吸引了大批金融機構集聚，使金融資本不斷涌入迪拜，不但增加了資本的流動性，大幅降低了區內企業所面臨的政治風險，更形成了集聚效應，為區外的金融市場增添了活力。

但我們也應注意到，由于其高杠桿率的債務融資方式、對外資的高度依賴性和低效率的風險評估控制能力，迪拜沒能在2008年的全球金融危機中幸免于難。由于迪拜金融中心內國際資本不斷撤離，加速了迪拜資產價格持續下跌，最終導致迪拜發生世界性債務危機。迪拜金融危機警示我們，在以航空業為基礎的機場自貿區，寬松的外匯政策與資本的自由出入雖然是迪拜吸引物流、加工貿易等行業集聚的重要條件和實現其全球化和快速發展的重要基礎，但這也為國際游資進行資本套利提供了溫床，受國際經濟形勢影響較大，一旦遇到風吹草動，極有可能引起大量資本出逃、資金鏈斷裂。

四、國際空港型自由貿易區提供的經驗和啟示

與其他類型自貿區相比，空港型自由貿易區或自貿區內的空港經濟區具有較強的產業指向性，常以航空物流為核心，以航空制造、生物醫藥、旅游會展等臨空產業為導向，區內常常集聚大量的客流、物流和信息流，因此其所產生的金融需求也具有較強的指向性。從美國孟菲斯、新加坡樟宜、迪拜三個空港型自由貿易區的發展經驗來看，我國空港型自由貿易區在其發展過程中，不但需要結合我國國情借鑒上海自貿區的金融改革經驗，也需要學習國際空港型自由貿易區在提升金融功能方面的先進理念和建設模式，結合實際需求找準定位，在提升自貿區金融服務功能的同時，又能防范金融風險，營造良好的金融生態環境。

1.圍繞臨空產業進行金融市場培育和金融產品創新

空港型自由貿易區一般以航空物流為核心，并衍生出航空制造、生物醫藥、旅游會展等其他服務業和高端制造產業，可通過建立專業化金融體系，讓金融產品真正為實體經濟服務，有效解決金融領域資源錯配問題，從而對空港型自貿區建設形成強有力的金融支撐。因此，應鼓勵金融機構與物流企業合作，在傳統物流金融業務的基礎上進行業務創新，通過整合供應商、生產商、分銷商、需求商的信息構建金融合作平臺，為整個物流供應鏈提供金融支持?？赏ㄟ^物流企業的托運、監管、信息咨詢等職能，利用金融機構專業化技術條件，開展進出口信用證、進口未來貨權融資、國際賒銷貿易應收賬款融資或規?；膽召~款池融資等國際貿易融資業務。[7]另外，在發達國家，由于融資租賃是發展航空經濟的重要金融手段，航空設備、醫療設備、工程機械等大型設備都可以借助融資租賃的方式來進行采購和銷售，因此，可圍繞自貿區重點發展的航空制造維修、電子加工或生物醫療產業，發展與其相關的金融租賃業務，為第三方物流企業提供用于專用性資產投資的資金。

2.運用多元化的投融資方式支持空港型自貿區的初期建設

目前，由于我國已設立自貿區的鄭州、西安、成都等空港經濟區均是以大型機場為依托，建設有鐵路、公路、軌道線相連接的立體化綜合交通網絡，僅機場和軌道兩種交通設施的建設就需要長期大量的資金投入，單憑政府的財政支持難以為繼。自2013年起，我國開始推行公私合營融資模式，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買、股權合作等多種方式參與公共基礎設施建設與運營?？崭坌妥再Q區應積極探索創新融資方式和信貸手段，通過PPP公私合營模式、發行債券和股票、創新信貸保險產品、申請國際低息貸款等，來支持區內交通基礎設施與公用設施的建設。從國際經驗看，通過BTO模式支持機場建設是非?？尚械淖龇ā？捎珊娇展鞠驒C場申請土地，用以建設符合機場發展要求的貨站設施，待貨站設施全部建成后，其所有權移交給機場，而航空公司則可通過獲得貨站硬件設施的有期限的經營權來進行營利。通過采用多元化的融資方式，充分利用民營企業的現金、技術和專業開發經驗，能為政府減少大量建設成本，有效降低各方的投資風險，為空港型自貿區基礎設施和公用設施建設提供有力的資金支持。

3.建立健全外匯和資本流動監管體系

寬松靈活的外匯政策是吸引金融資源集聚、促進貿易便利化的基本條件。從國際型空港自貿區的發展經驗可以看出，其產業的發展具有全球性、開放性和速達性的特征，這就要求資金使用的高度自由化。上海自由貿易實驗區設立之初首先進行的就是人民幣資本項目開放、存貸款利率市場化、區內投融資匯兌，以及人民幣跨境使用便利化等金融制度的改革。因此，應給予空港型自貿區寬松的外匯政策、利率市場化、較少的信貸規模限制和平等的國民待遇等較為自由的金融政策，以促進區內產業與貿易的發展。然而，如果自貿區的金融業務自由化和開放度過高，監管措施尚未完善，就容易導致自貿區成為資本套利的場所，產生大量非法外匯交易，嚴重影響國內貨幣和資本市場的正常運行。因此，空港型自貿區在對上海自貿區的金融改革經驗進行復制和推廣的同時，首先應建立起完善的監管體制，然后再根據實際需求逐步推廣實施。

參考文獻：

[1]

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[3]張永勝.世界主要航空大都市發展經驗及對鄭州航空大都市建設的啟示[J].河南商業高等?？茖W校學報，2014（27）：30.

[4]張建鵬，黃菁.新加坡經驗對上海自貿區建設的啟示[J].中國上海自貿區研究，2014（3）：38.

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