重大建設項目檔案管理流程及規范探討
——以昆明新機場建設項目為例

■ 趙新宇

昆明新機場建設項目為云南省十二五期間實施的國家重點建設項目，建設中卓有成效地開展檔案工作，項目檔案與工程實體實現同步通過竣工驗收。2012年11月，昆明新機場建設項目（機場工程）被國家檔案局表彰為“全國建設項目檔案管理示范工程”。項目檔案為工程管理、項目審計、工程結算、機場轉場運營等提供了大量詳實的依據性材料。參與機場項目檔案管理的有關同志受到了省委、省政府的表彰。今天我省面臨著“五網建設”的艱巨任務，今天研究、推廣好昆明新機場項目檔案工作經驗對于提高全省重點建設項目檔案管理水平仍具有重要的意義。

1 昆明新機場項目文控檔案管理質量控制措施

新機場工程項目檔案質量體現在文件資料收集的齊全完整和系統性上，指揮部主要采取以下檔案質量監督管理控制措施。

1.1 管理機制保障

1.1.1 成立指揮部檔案工作領導小組，完善檔案管理模式

為全面系統地做好新機場項目檔案管理工作，提高檔案質量，指揮部及時成立檔案工作領導小組和工程檔案處。按照“項目負責制”和“三同步”的管理原則，在項目經理負責制的基礎上，指揮部檔案工作領導小組明確要求參建單位由項目總工（技術負責人）擔任資料負責人；監理單位由總監理工程師擔任總負責人；勘察設計、檢測監測要明確一名分管領導負責資料工作；指揮部各部門由部長擔任本部門資料管理總負責人，從而形成了一支專業的技術檔案資料員隊伍。通過執行“誰施工、誰負責”的工作要求，分級審核，齊抓共管，形成“以業主為中心、以監理為保證、以施工為主題”的檔案資料管理模式。

1.1.2 建立檔案工作目標責任制，在制度上明確約定責任

指揮部建立檔案管理工作網絡和檔案質量監督網絡，實行項目負責制、領導責任制和專兼職檔案人員工作崗位責任制。通過與103家參建單位簽訂《歸檔責任書》，明確歸檔責任主體，在制度上明確約定新機場工程各參建單位的檔案管理工作責任，確定工程建設五方責任主體的檔案管理職責，要求勘察設計、檢測監測、施工監理等單位要確定分管領導負責資料工作；施工單位由項目總工（技術負責人）擔任資料負責人；監理單位由總監理工程師擔任總負責人。

1.1.3 設置檔案專項經費，檔案工作經費納入項目建設預算

指揮部落實檔案專項資金，設置“檔案資料專項獎”。把工程資料與工程建設“三同步”納入工程進度考核、納入工程質量安全獎考核，不僅把進度獎中10%設為“資料獎”；還單獨另設120萬元的“竣工資料獎”；如果加上檔案設施設備和檔案信息系統的檔案經費，初步統計，指揮部檔案工作共投入750多萬元的檔案經費。

1.1.4 在工程招標及合同文件中設置檔案專項條款，嚴格執行合同管理

指揮部檔案工作較好地運用了合同管理，根據合同要求，新機場項目檔案規范化管理在機場工程建設各個階段全面鋪開。

一是在工程招投標階段及合同簽訂階段，通過在招投標文件及合同中設立檔案專項條款，直接明確約定參建單位檔案管理職責，把工程檔案移交套數、質量要求、歸檔范圍等管理條款列入招標文件和合同約定之中，使新機場工程檔案工作從法律上得到有效保證，確保了工程檔案規范的法律依據；二是在工程開工階段，通過舉辦檔案培訓班，對施工、監理單位進行檔案交底，保證了檔案資料管理規范規程的順利推行；三是在工程施工階段，通過檔案專題會議及現場檢查等形式，使檔案部門能夠及時監督、檢查各承包單位對規范的執行情況；四是在工程竣工驗收階段，檔案專項驗收是對規范執行情況的全面檢驗；五是在工程結算階段，工程檔案交接憑證《會審移交書》作為工程結算的依據文件之一，保證了竣工資料歸檔率達到100%。

1.1.5 確立檔案保證金制度，執行工程資料管理獎懲機制

指揮部每年召開一至二次檔案工作會，會議對年度指揮部各部門和各參建單位的工程檔案資料管理情況進行布置安排和檢查評比。對工程檔案資料管理工作成績突出的單位和個人，給予表彰和獎勵；對工程檔案資料管理不到位的單位和個人進行通報批評并予以經濟處罰。

一是在建設階段，根據項目檔案檢查情況，指揮部對不按規定開展工程檔案資料管理的參建單位，可暫緩撥付工程進度款。二是在工程驗收階段，項目竣工案資料初步驗收不合格，指揮部不組織竣（交）工驗收，誰主管誰負責整改到位；竣工驗收資料整改不合格，工程不能通過竣工驗收，整改合格通過竣工驗收后1-3月內需移交竣工檔案，3個月后還不移交竣工檔案的單位，指揮部工程檔案處扣押5%的檔案保證金。

1.2 檔案管理的過程控制

1.2.1 配備檔案資料專業人員，實時開展培訓，提高檔案管理實效

為系統協調、扎實有效地開展工程檔案資料管理工作，保證工程檔案資料工作有人抓、有人管、有人做，指揮部在行政保障部下設工程檔案處，配備5名專職檔案員。

在工程建設期間，為提高全體參建人員的檔案意識和檔案管理知識水平，指揮部不間斷地組織由參建單位專兼職檔案資料員參加的培訓班，對建設項目檔案管理、建設項目聲像檔案管理以及計算機管理軟件的應用方面進行了講座。從建設項目檔案管理基本概念、項目文件的跟蹤管理、檔案的系統整理；建設項目檔案歸檔范圍、移交時間、質量要求；到建設項目檔案計算機管理軟件的應用等方面，進行了詳細的講解。保證了勘測設計、施工監理、造價咨詢等參建單位以及指揮部內部各職能處室都能規范性地同步開展檔案資料收集積累、整理編制和移交工作。

1.2.2 成立檔案專家組，在檔案質量監督上提供技術支持

為保證竣工檔案質量，指揮部還專門成立了專業性、技術性較強的15名檔案專家組，嚴格執行新機場竣工檔案預驗收審核程序，強化新機場工程檔案預驗收的審核工作。組長由總承包單位項目總工擔任，成員由省工程質量監督站監察員和監理、施工單位技術負責人組成，檔案專家組成員來自不同的參建單位、具有不同的專業技能，全部具有高級工程師的資質。檔案專家組的成立，善于發現問題查找問題，對現場資料提供技術指導，發揮了傳幫帶的作用，極大地促進了現場資料管理工作。

1.2.3 編制《新機場建設工程竣工檔案目錄》，在竣工檔案編制標準上提供業務指導

由于新機場項目檔案工作具有時間跨度長、歸檔單位多、技術性強、專業復雜等難點，為保證竣工檔案的編制質量，保證新機場項目檔案完整性和連續性，統一施工和監理單位的編制標準，指揮部制定了《新機場建設工程竣工檔案目錄》印發全場區指導工作。該目錄明確了歸檔責任單位、歸檔范圍和歸檔深度，成為指導新機場工程檔案歸檔工作的重要性文件。一來避免了竣工資料填寫內容不規范，為新機場工程爭創“魯班獎”奠定了良好的基礎；二來杜絕了工程資料類別缺失遺漏，較好地保證了新機場工程檔案的完整、準確和系統，保證了新機場工程項目檔案質量。

1.2.4 在檔案工作方法上，按照工程資料與工程建設“三同步”原則，實行事前、事中、事后三控制

事前：在工程進場見面會，實行檔案交底，簽訂《歸檔責任書》，并要求報送《工程資料管理策劃書》和預立卷目錄。在施工用表類別、填寫方式等資料形成階段，由監理單位嚴格審核把關。指揮部要求施工文件要規范形成，填寫內容要能真實地反映施工現場實際情況，反映新機場工程執行國家建設工程質量標準條例情況。

事中：同步進行資料收集積累、整理歸類工作情況檢查指導，力爭達到項目文檔一體化，避免重復性、瑣碎的返工。

事后：在竣工驗收和歸檔前移交審查階段，凡符合歸檔標準的竣工資料，指揮部督促參建單位及時移交。目前，各參建單位歸檔進度基本能達到竣工驗收后1至3個月內完成移交。指揮部檔案工作從各個環節確保工程檔案管理與工程建設同步進行。

1.2.5 嚴把審核關，切實抓好單項工程交驗時對歸檔文件材料的審核

在建設項目（或單項工程）的竣工檔案驗收和移交過程中，為保證工程檔案質量，在內在的質量方面，采取分級審核的辦法，由監理、工程主管部門、質量監督站、專家組，逐級把關；在外在的質量方面，從檔案角度對案卷整編的質量進行指導、檢查，對施工單位形成的交工技術文件和竣工圖的驗收，要履行程序及簽字認可的手續；交工技術文件和竣工圖不得缺項，交工技術文件中的單項工程、單位工程名稱填寫準確，表格規范，文字清楚，簽署意見、簽字、蓋章等手續完備；待各方檢查驗收合格后，由施工單位向建設單位檔案室移交歸檔，從而保證竣工檔案質量。

1.2.6 開發運用《新機場工程檔案管理信息系統》，提高管理質量和效率

昆明新機場工程作為國家重點工程建設項目，所形成的工程技術資料內容多、種類雜、數量大，分部（子分部）分項工程已達573個，檢驗批近10萬個，傳統的手工臺帳管理難以滿足工程管理需要，難以適應工程進度。指揮部同步開展了檔案數字化工作，使用了《工程檔案管理信息系統》管理軟件，使檔案編目編號清晰明了，井然有序。一方面同步實現檔案數字化。所有招投標文件、施工監理文件歸檔后同步進行掃描整理，實現檔案數字化，同步完成紙質檔案和電子檔案二套檔案雙軌制制作；另一方面實現檔案信息共享，達到遠程查閱目的，實現了“查文查檔不進庫、閱文閱檔不翻本”的查閱利用方式。

由于系統的使用，檔案數字化、信息化工作得到了有關部門和廣大查閱利用者的好評和肯定。項目檔案較好地發揮了借鑒和憑證作用，快速簡捷的查閱方式在保證新機場建設工作高效協調發展以及促進部門業務基礎建設方面發揮了重要的服務保障作用。

通過以上種種質量控制措施，指揮部檔案工作在各參建單位之間建立了縱橫交錯、層層把關、環環相扣的項目檔案質量監控系統；在各參建單位資料員、技術負責人和項目負責人之間實現縱向監督；在施工、監理及建設單位之間實現橫向監督；從而使工程文件材料的產生形成、收集積累、整理編制等各階段得到有效監控，使項目檔案質量得到全程有效管理。

2 昆明新機場建設項目文控檔案管理控制要點

參建單位項目文控檔案管理分為三個程序：前期資料管理準備、過程中資料管理檢查、竣工時檔案驗收。

2.1 工程開工初期項目文控檔案管理準備工作

2.1.1 參建單位成立工程資料管理組織機構。明確技術負責人（項目總工）負責資料管理工作，指定專人負責工程資料收集積累編制。

2.1.2 建立健全工程資料管理制度。監理、施工單位在項目開工后，應對照施工組織方案和技術交底內容編制出施工項目具體的資料管理辦法、工程檔案編制方法和歸檔目錄清單。

2.1.3 執行統一技術規范和格式要求。監理、施工單位在項目開工30天內，應結合施工內容將所需執行的技術規范和技術用表報指揮部工程主管部門、工程技術部、質量安全監督部和工程檔案處統一審核同意后，再行實施。

2.1.4 聲像資料拍攝準備。施工過程中監理施工單位須拍攝聲像資料，以照片和攝像形式記錄各施工工序、進度節點和施工現場

2.2 施工過程中項目文控檔案管理檢查

2.2.1 檢查內容

檢查參建單位是否成立資料管理組織機構、是否健全工程資料管理辦法、是否達到資料管理與工程建設“三同步”等。

2.2.2 檢查結果

施工過程中未按規定開展資料管理的單位，指揮部可暫緩撥付工程進度款。

2.2.3 檢查方式

（1）獨立檢查。指揮部工程檔案處可直接對參建單位的工程資料管理工作進行檢查。

（2）聯合檢查。指揮部工程檔案處可聯合主管工程部、質量安全監督部等部門對參建單位工程資料管理進行檢查。

（3）交叉檢查。指揮部工程檔案處可組織監理施工單位之間相互學習促進、交流經驗、取長補短做好工程資料管理工作。

2.3 竣工階段工程檔案驗收管理工作

竣工檔案驗收為單位工程竣工驗收、建設項目總體竣工驗收兩種方式。其中，單位工程竣工驗收分為初步驗收和竣工驗收兩個階段。初步驗收階段是檔案驗收重點。當初步驗收工程檔案中問題整改完成后方可進行竣工驗收。竣工驗收時，施工單位須匯報檔案編制情況和竣工圖編制說明，并提交檔案目錄清單。檔案驗收不合格，工程不得通過竣工驗收。

2.3.1 初步驗收工程檔案驗收管理工作要點

在各單項工程交驗前，施工單位應先編制一套完整的竣工檔案，報指揮部工程檔案處會同主管工程部、工程技術部、質量安全監督部進行審核。不符合要求的，要求整改；整改合格的，再提請檔案工作領導小組竣工驗收。

2.3.2 竣工驗收工程檔案驗收管理工作

小型單項工程竣工檔案的驗收，由指揮部檔案處會同主管工程部、工程技術部、質量安全監督部組成驗收小組負責驗收。檔案部門和工程部門密切配合，從內容和形式上對檔案質量進行把關。一般抽查30%的竣工檔案，竣工檔案得分不滿75分者，工程不能評為優良等級。竣工檔案得分不合格者，工程不能通過竣工驗收。

2.3.3 總體竣工驗收時工程檔案驗收管理工作要點

先由指揮部檔案工作領導小組進行全面初步驗收，再由項目主管部門和檔案行政管理部門按照《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發[2006]12號）進行驗收。

嚴格執行《關于印發〈昆明新機場建設工程竣工檔案管理與驗收辦法〉的通知》對每一單位工程的工程檔案進行審查、驗收。具體做法：

（1）加強工程檔案檢查指導、審核把關。為了保障預驗收和竣工驗收期間工程檔案順利通過，工程檔案處每月組織檢查、指導，按照指揮部有關工程檔案管理規定要求參建單位完善工程檔案。在工程竣工預驗收、竣工驗收過程中，嚴格落實指揮部有關工程檔案管理規定，促進工程檔案達到相關要求。

（2）表彰工程資料管理先進單位和優秀資料員。為了鼓勵參建單位進一步抓好工程技術質量和竣工檔案管理控制工作，指揮部在省政府批準的進度獎勵資金中專門設置進度獎的10%為“資料獎”，納入工程進度目標責任制考核指標，同時還設置120萬元的“竣工資料獎”，用于評選、表彰工程建設技術資料管理先進單位、先進管理者和優秀資料員。

（3）竣工檔案與工程實體同步通過分部工程、單位工程竣工驗收。通過指揮部和各參建單位的共同努力，現已按照進度節點同步完成竣工檔案審核和移交工作，達到項目完工一項、驗收一項、竣工資料歸檔一項的建設標準。已接收移交近10萬余冊工程資料的基礎上，鑒別整理形成了工程檔案41300卷（三套），工程資料10457冊、聲像728盒。新機場建設工程前期建設程序文件、施工竣工文件、設備文件、監理文件等齊全完整，具備了階段性項目檔案驗收條件。

（4）認真落實與參建單位簽訂的《工程檔案歸檔責任書》。指揮部與勘測、設計、監理、施工監理單位簽訂了97份《昆明新機場工程檔案歸檔責任書》。竣工驗收過程中，工程檔案處對照責任書里的歸檔任務目標責任，嚴格審核把關，促進工程資料符合歸檔責任書要求。

（5）檢查考核指揮部檔案處與職能部門簽訂的《工程檔案管理目標責任書》。

2.3.4 歸檔時間控制要點

根據建設程序和工程特點，歸檔可以分階段或分期分項目進行。其中，勘察、設計單位應當在任務完成時將各自形成的相關工程資料移交歸檔。施工、監理單位必須在工程竣工驗收前，完成工程資料整理編制工作，竣工驗收后3個月內移交完。

2.3.5 工程檔案移交套數控制要點

勘察、設計、施工、監理單位須移交3套工程檔案，其中2套原件，一套復印件。移交檔案時，應編制移交清單，雙方簽字蓋章方屬移交有效。

3 管理工作的基本經驗

3.1 工程文件材料標準化結合工程專業特點和實際是控制管理的關鍵

昆明新機場項目文控檔案管理工作具有時間跨度長、歸檔單位多、技術性強、專業復雜等難點，為統一施工和監理單位的編制標準，解決民航專業工程施工用表的不確定性，指揮部將工程文件材料標準化與工程專業特點和實際相結合，相繼完成了《工程文件資料管理軟件》研究開發和《昆明新機場工程資料系統》科研課題申報，從而實現了民航專業和非民航專業施工技術用表的統一化、規范化和標準化，變前端控制為源頭控制，從源頭上統一施工技術用表的規格、形式和要素。

3.2 對工程文件材料形成范圍、定位及分類編制要求的統籌設計是控制管理的前提

在工程建設前期，為保證竣工檔案的編制質量，保證新機場項目檔案完整性和連續性，指揮部從全局出發，在結合國家標準、民航行業標準、地方標準以及國家重大建設項目工程文件資料管理的先進經驗，制定了《新機場建設工程竣工檔案目錄》和《工程文件分類編制大綱》并印發全場區指導工作；在施工過程中（中期），指揮部組織監理、施工總承包單位技術主管制定《單位工程竣工檔案總目錄計劃》，明確各分包單位與施工總承包單位的檔案管理范圍、案卷劃分以及具體卷號；施工總承包單位負責指導編制和審查其合同范圍內所有專業（總）承包單位施工、分包單位施工的全部專業工程和分包工程的各分部、子分部、分項工程的《竣工工程檔案一級、二級及三級目錄(計劃)》，審查其全部工程文件資料，并統一匯總、統一編目。對工程文件材料形成范圍、定位及分類編制要求的編制明確了歸檔責任單位、歸檔范圍和歸檔深度，成為指導昆明新機場工程檔案歸檔工作的重要性文件。

3.3 落實制度是做好文件控制檔案管理工作的堅強保障

檔案工作是一項綜合性、基礎性的專業工作，檔案既是新機場工程執行國家專業技術標準的有效載體，檔案行業自身也有國家標準和民航要求，各類規范規程推陳出新、縱橫交錯，要做好工程檔案資料管理工作，只有提前謀劃和統籌安排，提前訂標準、出要求，才能有利于后進場的參建單位執行統一標準。正確處理好前端控制與終端接收的關系。幾年來，工程檔案管理始終做到有章可循、有法可依，整個項目基本實現了規范化、標準化的統一管理。

3.4 交工階段的歸檔文件材料審核把關是控制管理的重點

交工階段，我們把它解釋為工程完工至交工驗收、交工驗收后至竣工驗收的這個階段。交工階段控制重點一是交工驗收這個環節，二是正式竣工驗收前的“缺陷期”。重點工程進行竣工驗收的一個重要條件是歸檔文件材料必須同時或提前通過驗收。因此在交工階段，工程質量監督部門、工程管理部門、監理單位、總包單位及檔案部門要嚴格把好審查驗收關，對各施工單位編制的竣工圖和文字資料要進行認真審核，著重檢查隱蔽工程驗收記錄的真實性、工程設計變更單的落實情況，認真審查竣工圖及文字資料是否完整、準確，簽章是否完備，組卷排列是否合理等，發現問題及時提出整改意見及跟蹤復查。總之，在交工階段，工程質量監督部門、工程管理部門、監理單位、總包單位及檔案部門要密切配合，嚴把審查驗收關，確保歸檔文件資料的真實性、完整性和準確性，使其在工程項目合同決算時，真正發揮憑證作用，達到收集整理檔案的目的。

3.5 開拓創新、務實高效、密切配合是提高新機場工程檔案資料管理水平的有效途徑

檔案工作是一項全員、全崗、全過程的綜合性、基礎性和管理性工作，檔案部門作為竣工驗收的終端單位，既要進行日常性指導檢查，又要開展審核驗收與移交整理。檔案資料人員要以“一切為了工程、急工程所急、想工程所想”的指導思想，在日常工作中，勤奮認真、務實高效，與各相關部門的密切合作。如果離開工程部門獨立開展工作就會成為無源之水，無本之木，難以達到可持續長久發展。

結語

文件是檔案的前身，是檔案的來源。昆明新機場建設項目檔案形成于工程建設的全方位，貫穿于工程建設全過程，是項目建設的真實記錄，也是項目建設、管理、運行、改擴建等工作的重要依據。昆明新機場項目文控檔案管理將檔案工作納入工程建設管理程序并與項目建設同步開展，從管理體制、制度、措施及技術手段等方面對項目工程文件的形成、積累、編制、整理、審核、歸檔實現有效的控制，保證了項目竣工檔案的完整、準確、系統。