承德市礦業用地創新實踐*

郭冬艷，侯華麗，吳尚昆，楊園園

（1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

1 引言

《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4號）提出，選擇綠色礦山建設進展成效顯著的市或縣，建設一批綠色礦業發展示范區，著力推進基礎體系、標準體系、產業模式、管理方式和政策機制創新。承德市作為國務院批準的《全國礦產資源規劃2016-2020年》50個綠色礦業發展示范區之一，在落實《實施意見》精神的基礎上，大膽創新，在礦業用地方面進行了創新探索。筆者對其實踐亮點、取得成效、存在問題進行分析，并提出相應的政策建議，以期為用地政策的落地提供參考，推進綠色礦業示范區建設的步伐。

2 實踐亮點

2.1 發揮部門合力，開展“雙百行動”

承德市開展“雙百行動”，即百礦關閉、百礦復綠［1-2］，將對一百家重點礦山企業進行修復綠化，關停取締一百家資源品位低、經濟效益差、礦山生態環境不達標的礦山企業，作為創建綠色礦業示范區的第一步?！鞍俚V關閉”重要工作包括注銷證件、毀閉坑口、檢查驗收等，“百礦復綠”的重要工作包括停產整治、修復綠化、支持轉型、政策支持等，在這一過程中，國土、環保、安監、林業、水務等部門通力合作，按照各自職責注銷相關證照、執照、開展礦區整治和綠化，消除地質災害隱患，達到安全標準。

2.2 整合政策資金，盤活存量工礦用地

依據《河北省土地整治項目管理辦法》，對責任主體滅失的礦山廢棄地進行修復綠化時，對適宜復墾的礦山廢棄地，實施土地復墾工程。復墾新增的耕地可用于耕地占補平衡，增加的建設用地指標可調整到異地使用。此外，指標流轉的收益可用于礦山環境恢復治理。在此過程中，將工礦廢棄地復墾與耕地占補平衡、土地轉用、項目資金整合等多方面政策結合，適用了相關政策和支持政策，整合了資金和力量，有效推進了示范區建設進程。

2.3 放開土地開發權，鼓勵市場參與治理

按照“誰出資、誰受益”的原則，政府引導，引入社會力量，積極鼓勵社會主體參與到土地治理恢復中來。具體做法是：對于需要恢復治理的礦山廢棄地，在符合土地利用總體規劃條件下，引入社會資金進行土地復墾，可采用PPP模式或其他方式，將該塊用地一定年限的開發權，出讓給企業或個人，并由其經營使用一定年限，充分調動市場主體的力量，縮短土地復墾時間，提高土地利用效率。

2.4 靈活化供地，支持礦業轉型發展

承德市積極引導現有礦山企業向現代農業、休閑旅游、礦泉水開發、清潔能源、大數據等新興產業轉型。首先，對于符合創新型供地政策、投資和稅收要求的項目，以分期分階段出讓或先租賃后出讓的方式供地。其次，對于原址申請轉型發展，或者進入工業園區等異地轉型發展的企業，優先安排新增建設用地計劃指標。最后，按照《國土資源部、住房和城鄉建設部國家旅游局關于支持旅游業發展用地政策的意見》，對于利用礦山廢棄地建設旅游項目的，在用地保障上予以大力支持。

3 取得的成效

3.1 降低了污染面積

從四個方面著手進行的百礦關閉行動，減少了礦區面積，降低了污染面積，為土地的利用提供了更多的可能。對無證勘查開采的礦山，從嚴從重打擊，依法嚴格取締；對重要風景區名勝區、自然保護區、城市規劃區、鐵路和重要公路沿線“三區兩線”環境敏感地帶的礦山，“十三五”期間一律關停；對生產規模達不到最低標準的礦山，限期整改后仍不能達標的一律關停；對需要環境整治的礦山，限期整治不達標的一律關停。調研發現，2016年至2017年9月，關閉取締礦山企業155家，減少礦區面積32.24km2，減少采礦、運輸、加工等生產過程等生產過程揚塵污染面積約80km2。

3.2 改善了生態環境

百礦復墾披綠行動，通過大力投入資金，引入先進技術手段，恢復了毀損山體，改善了生態環境。對于生產礦山，礦山企業作為實施主體，按照綠化方案，及時開展礦山綠化工作，確保完成綠化任務；對于治理責任主體滅失的礦產地，由財政安排專項資金治理，與山水林田湖生態保護恢復項目有機結合，鼓勵社會資本參與，積極開展復墾披綠。調研發現，2016-2017年，累計投入資金6.8億元，集中綠化礦山181家，恢復損毀山體面積14km2。

3.3 拓展了用地空間

在“雙百行動”過程中，關閉和復綠的礦山騰退了建設空間，通過土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保護工程對工礦廢棄地進行綜合治理，為土地的再利用打好了基礎。調研發現，2016-2017年，累計投資6300萬元，完成工礦廢棄地復墾6088.8畝，新增耕地面積2974.23畝，新增林地面積1937.09畝，新增園地面積435.53畝。

3.4 引導了轉型轉產

由于政策或者經濟原因，礦業活動難以維繼時，一味關閉礦業容易引起社會動蕩，經濟衰退，因此結合承德需求，考慮產業后續發展，政府給予政策支持，鼓勵企業轉型轉產，發展了一批綠色產業，取得了較好的效果。調研發現，2016年成功引導80家礦山企業實現轉產轉型，為結構調整注入動力活力。其中：能源產業方面，寶通礦業實施了抽水蓄能電站項目，偉源礦業利用閉庫尾礦庫建設完成了光伏發電項目；文化旅游產業方面，恒偉礦業實施了唐家灣溫泉度假項目，鑫利源礦業實施了國際美麗健康谷新型城鎮化綜合開發示范項目，寶財礦業實施了承德懋龍溪礦山修復開發及生態產業項目；礦泉水產業方面，泰豐集團建成了維康山泉水項目，豐寧石灰窯金礦建成了水神山泉水項目，豐普新礦業建成了三義泉礦泉水項目。

4 遇到的問題

4.1 礦業權人違法成本低，形成大量工礦廢棄地

受礦業市場不景氣或其他因素影響，企業責任人棄礦而走，不再履行礦山地質環境恢復和土地復墾義務。雖然2015年9月，國土資源部印發《礦業權人勘查開采信息公示方法（試行）》（國土資規［2015］6號），提出建立“異常名錄”和“嚴重違法名單”，在國土資源管理工作中，對礦業權人被列入異常名錄的應依法予以限制，對礦業權人被列入嚴重違法名單的應依法予以準入。但是，一方面由于管理部門沒有執法權力，難以追究其法律和經濟責任，另一方面礦業權人的失信行為僅涉及到國土領域的限制準入，對其約束有限，因此由于礦業形勢不好，礦業經濟活動難以維繼的情況下，引起大量工礦用地被閑置廢棄。

4.2 工礦廢棄地復墾利用試點范圍有限，難以涵蓋全部工礦廢棄地

《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》（國土資規［2015］1號）將試點范圍限制在無土地復墾義務人的損毀土地，考慮實際情況已將因政策原因被政府關停和整合的工礦企業損毀土地納入試點范圍，但并沒有涵蓋礦山企業無故棄礦形成的工礦廢棄地。管理部門對這類工礦廢棄地的處理方式是，在礦業權到期后，登報公示一定工作日后予以注銷，因土地使用權人并未對土地進行及時有效的復墾，由財政出資對此類采礦權已滅失，但土地使用權人仍然存在的土地進行復墾。但是法律上，土地復墾義務人是土地使用權人，并不屬于無土地復墾義務人的土地，不能納入工礦廢棄地復墾范圍。試點范圍的限定不僅對地方財政投入治理工礦廢棄地帶來政策阻礙，而且不利于持續有效的提高土地利用效率，此外，也給財政出資進行土地復墾的地方政府帶來了審計風險。

4.3 礦業用地租賃集體土地情況多，存量工礦用地靈活利用難

不同礦業用地類型，土地取得方式不盡相同，探礦用地以臨時用地方式取得，根據法律規定，采礦用地需要轉為國有建設用地后，通過協議、租賃、出讓等方式取得。實際操作中，因采礦用地面積較大，通過土地征收，農用地轉用和國有建設用地供應三個環節耗時長，成本高，很多中小型礦山為了縮小工期、節約成本、提高效益，多采用直接與農村集體簽訂土地租賃合同的方式取得土地使用權，形成事實上的采礦用地，而法定用途多為農用地或未利用地［3］。通過租賃方式取得的土地，一方面使得采礦用地只能復墾為原有土地利用方式，不能因地制宜、因時制宜的發揮土地最大效用，另一方面使得礦山企業難以享受綠色礦山企業盤活存量工礦用地的優惠政策，解決用地指標，促進礦山企業轉型發展，進而推進綠色礦業示范區建設。

5 政策建議

土地是綠色礦業發展的的空間保障，在政策落地實施時，應遵循以綠色發展為核心，在完善全領域信用體系的同時，注重在綠色礦業發展示范區內創新礦業用地政策。

5.1 建立全領域信用體系

考慮現有管理制度約束力量有限，礦業權人違法成本低的情況，建議整合部門信息，促進互享互通，搭建統一平臺，建立全領域信用體系。下一步，借機構改革之機，將“異常名錄”和“嚴重違法名單”限制和禁入范圍由國土領域擴大到自然資源領域，時機成熟時，進一步將其擴大到其他生產生活領域，建立健全信用體系，完善管理機制，注重源頭防控的同時，增加違法成本，降低政府管理成本，以全領域的限制準入有效促進管理效率提升，帶動政府管理的全面升級。

5.2 拓寬工礦廢棄地復墾利用試點范圍

現有工礦廢棄地復墾利用試點范圍僅能覆蓋無土地復墾責任人的工礦廢棄地，但是在實際管理中，對土地復墾責任人難以追責，行政管理成本高，造成存量土地難以盤活，因此考慮拓寬工礦廢棄地復墾利用試點范圍：一是對于采礦權人私自棄礦的情況，土地使用權人雖然存在但難以追責的情況，保留追究其違法責任的權利；二是將此類土地界定為“采礦權滅失的礦產地”，為避免工礦用地的閑置浪費，營造良好生態環境，考慮將其納入工礦廢棄地復墾利用試點范圍，鼓勵由各級財政出資或通過市場引入資金進行治理，開展土地復墾和礦山地質環境恢復治理。

5.3 差別化處理租賃取得的礦業用地

過去礦業用地租賃集體土地的情況較為頻繁，多為農用地或者未利用地，其實際用途與二調現狀用途并不一致，難以與現有政策銜接，造成后續使用困難。因此建議辦理建設用地轉用手續，但是具體操作中，根據其與二調現狀用途的出入情況，進行差別化處理：一是對于二調已確認為建設用地的，按照建設用地管理，需要處罰的，依法處罰到位后，為用地單位補辦建設用地手續；對于二調確定為非建設用地的，實際上因礦山開采造成損毀不可恢復的，經年度變更調查、核減耕地保有量、補劃基本農田后，辦理建設用地轉用手續。

5.4 支持礦山企業綠色轉型發展租賃集體土地

《關于加快綠色礦山的實施意見》鼓勵租賃、出讓并行的多樣化供地方式?？紤]承德對于轉型轉產企業大量用地需求，建議對于礦山企業發展生態康養、清潔能源、文化旅游、新型建材等綠色產業的，在符合土地利用總體規劃的前提下，探索轉型企業以租賃、入股、聯營等方式使用農村集體土地，農村集體經濟組織與轉型企業簽訂合同，并依法取得租金、分紅、利息等收益［4-6］，真真正正將“綠水青山”變成“金山銀山”，實現群眾收益共享。