數字治理角度看“四個平臺”建設的核心要義

文∣傅榮校

基層治理體系的健全與完善，是國家治理能力與治理體系現代化的基礎。鄉鎮（街道）作為基層治理體系的中間層，起著承上啟下的作用，如果作用發揮不充分，或者本身成為問題角色，則往往會成為基層社會沖突、社會問題與社會矛盾的交匯阻梗點。2016年浙江省頒布的關于加強鄉鎮（街道）“四個平臺”建設完善基層治理體系的指導意見是省委省政府助力改革的一種路徑設計，是一場信息化背景下利用信息技術完善基層治理的數字革新。

基層治理的難度在于對象的復雜性，基層群眾的訴求與問題呈現多、小、散、亂的特征，基層干部身處無可諉過的第一線，是行政分部制、向上集權的傳統體制弊端的直接承受者，是政府改革風險的直接承擔者，面臨條塊分割下的事權不對等，權責不對等、權利與義務不對等，力不從心又無可逃遁。同時，我國電子政務建設在實現進程上走了不少彎路。從政府上網（1999年）到“十二五”初，我國電子政務都圍繞著行政分部制模式建設部門信息化，結果是從信息孤島上升到信息煙囪進而形成數據壁壘，不僅給國家宏觀經濟調節、市場監管、公共管理帶來問題，更是給縣（市、區）鄉（街道）的基層治理造成了更大困難。因而，綜治工作、市場監督、行政執法、便民服務四個平臺的建設，其積極意義在于：

一是在于用社會問題導向與治理目標導向，一定程度上消除了傳統行政的弊端，強調信息共享、流程優化和協同政務，推進了基層的三級治理層次的職責、資源、流程、體系的重新配置，進而倒逼基層政府的職能轉變與組織機構的結構性調整。

二是高度發達的信息化平臺，通過整合、共享、授權、協同、考核、問責，跨越政府的層級鴻溝，靈活解決了傳統條塊分割下存在的隔膜、孤立、各善其事、各自為政帶來的效率問題。

三是借助平臺形成完善的社會綜合治理、市場監督、行政執法模式，一站式的便民服務，使得各種資源圍繞問題、貼近群眾進行有效配置，提高資源利用的有效性。

從這個意義上看，四個平臺具備數字治理的基本特征。當然，從數字治理理論視野下，信息化與電子政務從提高公共服務的傳統形式向數字治理新形式轉型過渡，有兩個關鍵因素的作用，仍然是四個平臺建設的主要評價維度。

一是用新思維促進信息技術、數據技術的深化運用。在我國，新思維有兩個層次，其一是責任政府、治理政府、透明政府和服務型政府的轉型改革思維，其二是互聯網思維與互聯網+思維。用于數字治理的信息技術與數據技術，包括云計算、大數據、移動互聯、物聯網、人工智能、深度學習、區塊鏈、知識庫、數據挖掘等技術，尤其是要善于管理數據。

二是公眾參與，包括電子參與（E-participation）。公眾參與，是通過系統功能和技術路徑的設計，形成政府部門、社會組織、行動負責單位與公眾之間的雙向交流，使公眾能參加決策過程，了解執行過程，知曉分配結果，評價整個過程并有效監督，以防止和化解公民和政府機構與行政負責單位之間、公民與公民之間的沖突。因而，從實現模式上看，公眾參與包括公眾知曉、表達、參與、監督。因而，在信息化治理平臺上，就不能忽視公眾電子參與的雙向渠道、途徑設計。

這兩個評價維度，第一個注重效率，第二個注重行政效能。效率與效能的區別，借用管理大師彼得·德魯克的話來說——效率是指用正確的方式做事情，而效能則是做正確的事情。

事實上，如果把近幾年來黨和政府推進政府轉型、加快行政改革、促進放管服看成整體行動的話，就可以從相關的文件中找到統一邏輯。從積極推進“互聯網+”行動的指導意見，到加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見，從全面推進政務公開工作的意見實施細則、到開展基層政務公開標準化規范化試點工作方案，都彰顯著把信息化平臺建設、互聯網+模式，政務公開標準化規范化工作，作為政府放管服、服務群眾、公開透明等行政改革的倒逼機制與助推動力。因而，如果把浙江省關于加強鄉鎮(街道)“四個平臺”建設完善基層治理體系的指導意見與杭州特色的“1141”社會治理體系，放入到這個邏輯體系中理解，一方面可以發現浙江省、杭州市在政府創新管理與治理改革上“排頭兵”的先行意義，另一方面也說明從數字治理角度上，需要進一步向縱深行進的必要。

可以預料，四個平臺運行與應用向縱深發展，會觸及到我國包括杭州在內的基層治理與數字治理的難點、痛點：

第一，行政效率與行政效能的平衡。信息技術運用與政府改革的基本行政邏輯在于提高行政效率，然而，全事務、全方位、全環節、全過程式的公眾參與，與基層政治民主的深化，提升了效能但必然會影響到效率的提高。正如美國邁阿密大學政治科學與公共行政教授米拉科維奇(Milakovich)在其《數字治理：提高公共服務和參與的新技術》中指出的那樣：電子政務向數字治理的轉型需要有高水準的政府責任和政府績效，這一需求給政府帶來平衡其行政價值觀(諸如效率和專業水平)和政治價值觀(如公民參與和民主)的挑戰。要實現這一平衡，“公共機構需要和公民、利益相關者及政府官員一起建立均衡的績效標準來滿足不同人群的偏好”。

第二，更深層次的整合。我國傳統萬能型政府，勢必造就了鄉鎮（街道）基層政府面臨“上面千根線，下面一個針”的中國特色問題，解決這種不對稱的根本出路，除了充分發揮人力資源作用、信息化平臺作用之外，就是進行更深入的結構性調整與改革。即整合資源，建設平臺，整體進駐，轉變職能，達成條塊結合無縫隙、內部運行高度協調。因而，從這個意義說，鄉鎮（街道）為代表的基層治理結構優化，比頂層改革更為迫切。

第三，打破二元格局。盡管浙江省委省政府倡導建立政府治理與村居自治有機融合的新型治理模式，但由于我國電子政務與部門信息化工程，基本模式是政府主導，政府投資、設計、運營、績效評估，模式上以G2B、G2C（如政府門戶網站、政務服務網）為主，仍然延續管理的的二元（管理者與被管理者，服務提供者與用戶）格局。從這一電子政務工程基礎上形成的“四個平臺”，運用于社會治理，與企事業單位、社會組織、團體、第三方評估機構、其他組織與公民，天然關聯較弱，因而，在基層社會治理上，多元參與格局的真正形成尚需時日。

第四，標準化規范化。標準化與規范化是事物或者管理創新發展到成熟階段的標志。推進四個平臺建設的標準化規范化工作，可以有效減少創新治理成本，提高創新效益。因而，需要把問題導向與目標導向，與需求導向相結合，適應基層治理特點，圍繞與群眾關系密切的行政行為和服務事項，探索建立全省乃至全國統一的四個平臺或者4+N平臺建設標準體系，讓群眾與其他主體看得到、聽得懂、易獲取、好參與、能監督、可評價。