省以下地方法院人員統一管理改革的合憲性思考

唐　旋

(蘇州大學王健法學院，江蘇　蘇州　215000)

推動省以下地方法院人員統一管理改革是由司法獨立的本質所決定的，司法是一種權力—審判權，作為權力的司法權是與立法權、行政權相對而言的。司法的基本屬性就是依據法律規范對糾紛作出相應的裁決。因此這就需要在依法做出裁決的過程中，保證法官的專業性以及獨立性。而當下中國的現實環境中，由于制度的缺位以及傳統等一系列復雜原因，法院在做出一項司法裁決中，常常會受到地方行政機關以及其他社會團體的或多或少的干預。司法地方主義成為影響中國司法獨立的主要原因。司法地方主義的出現，不僅違背了《憲法》，而且不利于法院的司法公信力的塑造。因此，省以下地方法院人員統一管理在很大程度上可以防止司法地方主義的出現。

當然，針對這一改革學者也提出許多質疑，有學者認為：“實行司法機關人員省級統管需要修改一些憲法和法律條款，就是各級人民法院、人民檢察院同級由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；各級人民法院院長和人民檢察院檢察長由同級人民代表大會選舉產生；人民法院副院長、人民檢察院副檢察長、審判委員會委員、檢察委員會委員、審判員、檢察員分別由法院院長和檢察長提名，同級人大常委會任免。這三項硬性規定與我國的政體結構相關聯，“兩院”組織法和“兩官”法的有關規定都是憲法條款的具體化，在憲法修改之前，全國人大常委會無權修改這些規定，也難以出臺一項決定為改革提供法律依據。”顯然，修改《憲法》是一個非常重大的法律活動，因為憲法本身的根本法屬性預示著不能輕易修改《憲法》，因此筆者更傾向通過憲法解釋來取代修改憲法。通過憲法解釋清晰認識省級以下法院人員統一管理改革的憲法空間，從而為這一改革尋求合憲性支撐。

一、“省以下地方法院人員統一管理”制度的概述

(一)制度的涵義闡述

“省以下地方法院人員統一管理”制度主要包括以下幾個層面的涵義：其一、建立省以下各級法院法官由省提名、管理并按照法定程序任免的機制；其二、省以下地方法院人員統一管理并不是上下級法院之間的“垂直管理”，不改變原先上下級法院在審判業務上的監督指導關系。最高人民法院司法改革辦公室何帆法官認為：“這項改革必須嚴格按照憲法法律，依托各級人大和省級組織編制機構進行，探索建立科學的法官選任和法官員額制度，堅決避免出現上下級法院之間變成領導與被領導的關系以及上級法院干預下級法院的情況。”按照江蘇省在2016年的員額制試點情況以及上海市在遴選委員會方面試點的綜合情況，筆者認為：“省以下地方法院人員統一管理”制度就是首先由省級高院通過組織員額制考試產生提名人選，然后在省一級設立法官遴選委員會，從專業角度遴選法官人選，然后由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，最后由人大依據法律程序任免。

(二)制度的憲法文本闡釋

通過上述對于“省以下地方法院人員統一管理”意涵的闡釋，進而需要探討的是我國現行憲法能夠給予此項改革的空間有多大，即首先要通過我國現行憲法的規定以及對于憲法條文作具體的解釋來探析這一“空間”。

根據我國憲法文本的規定，所涉及到法院“省級統管”模式的具體規定分別為第3條、第101條、第104條、第127條、第128條等條文。因此基于憲法的整體表述，筆者可以作以下憲法文本的理解：第一、根據《憲法》101條規定，憲法只對地方各級人民法院院長的選舉和罷免作出規定，即由本級人民代表大會選舉或罷免，對涉及到法院除院長以外的其他人員并未作具體規定，這樣實質上是在憲法文本的角度給解釋提供較大的空間，在《憲法》文本上并未對于法官的任免作明確的規定；第二、根據《憲法》第104條的規定，縣級以上人大對于本級人民法院負責監督工作，具體的監督方式并未有詳細規定。從憲法的修改歷史來看，1982年《憲法》廢除了1954年《憲法》的“工作報告”形式的監督方式，因而，地方人大對于同級法院的監督方式，在憲法文本的層面還是相對寬泛的，并不必然體現在縣級以上人民代表大會及其常務委員會對其同級法院的法官任免，有學者認為：“市和縣兩級人大及其常委會對同級法院的監督主要應體現在司法工作的監督。”第三、上級人民法院監督下級人民法院的審判工作，這是《憲法》對于上級人民法院對于下級人民法院的監督類型作限制，換言之，省級人民法院對于縣、市級人民法院的監督僅限于審判工作的監督，對于其他方面的監督不具有合憲性；第四、根據《憲法》128條和133條規定，地方各級人民法院對產生它的權力機關負責，這里的國家權力機關具體指本級國家權力機關還是同級國家權力機關，文本中并未限制。因此，憲法文本中規定的產生它的權力機關的具體層級并未闡釋，如果是通過省級人民代表大會產生地方各級法院，那么地方各級法院應該對省級人民代表大會負責。

二、“省以下地方法院人員統一管理”的程序設計的合憲性思考

正如前文中提到，“省以下地方法院人員統一管理”需要按照法定的程序來實施，對于具體的程序設計截止目前還沒有一個具體的程序設計，對于具體程序設計的文章也沒有很多，只有幾位學者簡要的在文章中論述，比較有代表性的觀點主要是兩種：其一，筆者將其概括為“有限集中，分層授權”的修憲論；其二為“部分權力保留說”。

(一)“有限集中，分層授權”模式下的修憲論

“有限集中，分層授權”模式主要是從經濟的角度考慮，將縣、市兩級法院院長的任免權交由省級人大來行使，然后通過修改《法官法》、《人民法院組織法》等法律來授權院長，提名法官人選并根據法定程序，交同級人民代表大會任免。以北京大學法學院陳瑞華教授的論述觀點應該是積極地通過憲法的修改來適應改革所帶來的憲法障礙，“改革要突破憲政框架沒問題，但應先修改《憲法》，使改革更具有合法性、合憲性。一個國家沒有憲政，哪來的法治？”高其才教授也認為，此次改革需要修改憲法以及相關法律，如果不修改憲法可能會面臨違憲改革的風險。

這種模式首先要面對的第一個問題是修改憲法，根據我國《憲法》規定，地方各級人民法院的院長由本級人民代表大會選舉產生。因此筆者認為，這樣的方法不具有可行性。憲法是我們國家的根本大法，尚且不說，修改憲法要經過繁雜的程序，這種修改憲法的觀點也不符合當下憲法學界的“以解釋憲法來代替修改憲法”的潮流。當然，筆者并不否定憲法修改的合理性，只是從法的安定性角度而言，憲法作為母法更應該堅持其本身的安定性；其次，從改革的風險性角度而言，改革都會帶來一定的風險性，如果一味的強調通過憲法實現改革，這樣帶來的風險會更大。這種模式帶來的第二個問題是改革效果不能得以實現，這種設計路徑主要通過改變原來《憲法》規定的院長產生方式來通過院長實現省級人民代表大會及其常務委員會的對于法官的管理，該路徑一方面容易強化法院院長的職能；另一方面，將院長和法官的任免機關分立，容易造成地方法院院長和地方權力機關相對立，不利于改變目前的司法地方主義現象。

(二)部分權力保留說

“部分權力保留說”主要的觀點是：在我國《憲法》規定不變的前提下，將改革之權屬于院長提名，并經本級人大常委會選舉產生的法官模式下的提名權收歸省級人大統一行使，具體的任免程序依然按照《人民法院組織法》、《法官法》規定的由同級人民代表大會常委會行使，提名權是人事任免權的一個部分。這樣的影響可能會對同級人大的人事任免權產生一定的影響，“省級統管”模式下只是將提名權提到省一級別，地方各級人大依然具有對于法官提名人選的否決權，如果地方人大及其常委會認為遴選委員會提名的人員按照法定程序不符合相關標準和程序時，地方人大及其常委會完全可以行使否決權，對該人選不予通過。當然這也引來了部分學者的擔心，有學者認為：“地方法院院長提請同級人民代表大會常務委員會任命的人選是經過省級司法機關提名和省級人大法官遴選委員會遴選確定的，此時地方人大常委會要否決省級人大機構確定的人選，無疑將要面對更大的壓力，至少這種壓力遠遠大于否決同級司法機關提出人選所面臨著壓力。”

根據我國法律規定可以從理論上會減緩這種擔憂，因為首先，我國《法官法》、《監督法》等法律規定：同級人大及其常委會對于本級司法機關具有人事任免權以及監督、質詢等權力；其次，根據《地方各級人大及其常務委員會組織法》規定，地方各級人大的上下級關系是監督與被監督關系，區別于上下級政府之間以及各級人大及其常委會之間的管理與被管理。監督與管理在方式、對象和目標都有本質區別，監督是督促、防止差錯，只要下級人大及其常委會沒有違反憲法和法律規律的事項，上級人大及其常委會不能以監督的名義干涉正常履職行為。下級人民代表大會及其常委會按照《憲法》和《組織法》賦予的相關職權對于本級司法機關的人選行使否決權，是正當的行為，不存在學者所擔憂的“更大層次的壓力”。

但是基于改革的目的和效果而言，似乎稍有欠缺，因為，這種模式從憲法角度上來說，應該完全符合憲法文本規定，但是本次改革的主要目的就是為了防止市縣兩級地方對于審判權的干涉，如果基于這種模式的前提下，省級人大只是具有一種形式上的法官提名權，對于法官的任免權仍然沒有實質性的權力時，那么這種改革模式似乎和之前的模式沒有本質的差異，地方保護主義的現象仍然沒法得以解決，因此更達不到省以下地方法院法官統一管理的改革目標。

(三)“雙重效果”的程序設計

根據上文對于我國《憲法》的解釋以及兩種程序路徑的分析，筆者認為良好的程序設計的效果必須滿足兩點：“其一、程序設計應該滿足合憲性，即程序的設計要能夠滿足我國現行的《憲法》；其二、程序的設計的目標應該和本次改革的目標相一致。”因此能夠符合“雙重效果”的程序設計路徑應該是：將《法官法》規定的法官的產生機制即法院院長提名，由地方人大常委會任免法官的權力收歸省級人大。省級法院通過員額制考試等機制決定地方法院的提名人選，即省一級別法院對法官享有提名權，省級人大通過創設法官遴選委員會對省級法院提名人選進行遴選，然后由省級人大常委會實行對于法官的任免的權力，但是地方法院院長的任免權仍然由地方人大行使。

筆者比較贊同這一模式，從《憲法》文本角度，首先符合筆者在上述討論的憲法規定模式，即改革方案并不改變憲法對于地方法院院長的任免權力，法院院長仍然由地方人大任免。這樣的改革背景下，院長的合理定位非常重要，筆者認為，法院院長在法院的角色更多地承擔著行政的角色，而當前現實的環境下，法院院長通常對于個案的影響是非常大的，因為院長擁有對法官的提名權。而本次司法改革的目標之一就是防止司法行政化，因此將法官和院長由不同級別的人大任免也契合了區分司法和行政的目標。《憲法》規定的獨立行使審判權可以解釋為在個案中，審判者應該對于案件的審判負責，而不受其他主體的影響，諸如院長等。其次，由省級法院向省級人民代表大會常務委員會提名，省級人大常委會下的法官遴選委員會統一遴選，省級人大常委會根據法定程序通過法官的任免，法官因此就需要對省級人大負責，法官在具體的個案審判中不需要對地方人大負責，因此會減緩地方干預的現象發生。這樣的規定既符合我國《憲法》規定，同時也能實現改革追求的去“司法地方化”的目標。當然這樣的程序設計必然要涉及對于《地方各級人大及其常委會組織法》、《法官法》、《人民法院組織法》關于省級人大與其他地方各級人大及其常委會部分權力以及對于院長的權力的規定的修改，筆者認為這種模式在憲法的架構之下，以最小的修改法律成本為代價，是必要且可行的。

三、法官遴選委員會在省級統管中的制度設計

根據《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》提出：“要在省一級設立法官遴選委員會，作為省以下法院人員統管法官遴選專門機構。”正如上文關于具體路徑設計中提及的那樣，法官遴選委員會在法官省級統管中發揮的作用比較大，法官遴選委員會同樣要符合上文提及的“雙重效果”目標。筆者將通過我國上海地區遴選委員會的設立來全面認識法官遴選委員會；其次，筆者將會從法官遴選委員會的具體程序設計層面的合憲性展開進一步的思考。

筆者認為，法官遴選委員會的具體程序和權限設計要注意兩個問題，其一，不能改變我國憲法規定的地方人民代表大會及其常委會與同級地方法院的關系，因為這涉及到我國根本政治體制問題，不是通過修改憲法等方法能夠解決的問題。其二、不能改變我國憲法規定的上下級法院之間的審判監督與被監督的關系。筆者認為將法官遴選委員會應該定位在省級人大內務司法委員會的一個委員會。筆者基于兩點考慮：第一、我國《憲法》規定：“全國人民代表大會是國家的最高權力機關，地方各級人民大會是地方的權力機關。”因此省級人民代表大會是地方的最高的權力機關，這樣的設計方式充分體現了憲法的要求，而且也是一種可行的方法。第二、內務司法委員會一個重要的職能就是聯系與本委員會工作有關的行政、司法部門，受主任會議的委托，聽取聯系部門的匯報，了解和掌握內務司法方面的情況，為常委會對政府、“兩院”有關工作實施監督提供情況并做具體工作。因此，無論從合憲性角度還是從工作部門職能角度，將法官遴選委員會定位在省級人大內務司法委員會下都是一個可以操作的路徑。

根據上述的探索與思考，筆者認為：法官遴選委員會應該遵循以下幾點要求：其一、法官遴選委員會應該定位為省級人大內務司法委員會下的一個常設工作機構；其二、組成結構上，法官遴選委員會的組成應該遵循群體的廣泛性，這樣有利于增強法官遴選的民主性以及權威性。參照正在試點中的上海的經驗，遴選委員會中一方面應該在包括主要法官、律師以及專業的法律學者，其三、法官遴選委員會具體的程序設計以還需要法律進一步規定。比如可以在《法官法》對法官遴選委員會設置專門的部分，對于法官遴選委員會的組成、法官遴選委員會的定位、法官的遴選標準、法官的遴選程序作更加細致性的規定，而這樣的規定都應該滿足《憲法》，這樣才能達到筆者在上文闡述的“雙重效果”的目標。

四、結語

省以下地方法院的人員統一管理并不違反《憲法》，相反只要在憲法的框架下進行良好的程序設計便能夠以最低的成本實現改革的目標。省以下地方法院人員統一管理改革是我國邁向司法獨立目標的一大進步。本文中筆者僅僅從這種模式的幾個角度展開合憲性思考，可以展開討論的點還有許多，諸如如何保證省級法院提名的法官就比改革之前的法院院長向同級人大常委會提名的法官的層次質量更高？提名權在法官選舉的分量到底有多重？如何在符合憲法的前提下，對一些諸如《組織法》《監督法》等憲法性法律作部分修改等等。筆者希望：“無論怎樣的改革都不能以隨便修改憲法為代價，充分捍衛憲法作為根本法地位，要把‘合憲性’作為改革的首要考慮因素，這才能實現依憲治國的目標。”

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