從WTO專家組的視角解釋GATT1994二十一條：國家安全例外

高 旋

(澳大利亞墨爾本大學法學院)

一、引言

關稅及貿易總協定(GATT1994)，作為世界貿易組織(WTO)的重要組成部分之一，不僅為貿易自由化做出了突出貢獻，而且促進了世界經濟的發展。基于互惠互利的原則，GATT1994，大體上，是處理跨國貨物貿易的問題，但同時規定了部分例外條款，用來解決由貨物貿易引起的其他問題。①GATT1994的例外條款主要集中在第20條和第21條，前者是一般例外條款，主要保護成員國的一些主權核心區域，例如公共秩序、動物和環境問題；后者卻是GATT1994中，甚至是WTO法律體系中，最為敏感和最具爭議的安全例外條款，因為它一直被認為該條款的運用取決于成員國的自由裁量權。換言之，因為該條款允許成員國為了維護國家安全利益而合法地減損其所承擔的WTO義務，所以它已經被認為是WTO 法律體系中的“An Unreviewable Trump Card”。②

從條文文本出發，第21條的表述是模糊的和不清楚的，例如，“it considers necessary”，“essential security interests”，“other emergency in international relations”。③雖然經過70年的實踐和若干次的貿易談判，第21條的條文從GATT時期到WTO時期一直沒有改變過，并且沿用至今。但是，不論在GATT時代還是WTO時期，專家組都沒有機會解釋第21條。至今，只有三例WTO爭端援引第21條作為抗辯理由，但都在磋商階段就結束了。④相反，第20條一般例外條款已經被WTO專家組和上訴機構在若干報告中多次解釋。因此，由于缺乏WTO專家組和上訴機構對于21條的權威解釋，相關的爭議一直存在，是否該條款的引用完全處于成員國的自由裁量權之下？是否WTO專家組對該條款的引用具有管轄權？如何避免成員國為了經濟目的而引起的爭端？⑤為了避免安全例外條款被濫用，以及實現《關于爭端解決規則和程序的諒解》(DSU)的目的：為多邊貿易系統提供安全性和可預測性，那么，確定安全例外條款的準確的文本涵義就顯得格外重要，而WTO爭端解決機構(DSB)作為準司法(quasi-judicial)機構，也是最適格的條文解釋主體。

二、WTO爭端解決機構(DSB)的條約解釋方法

自1995年起，520個貿易爭端被提交WTO，三分之二的成員國參與WTO爭端解決系統之中。⑥基于大量的案件實踐，DSB已經形成了一套獨特的解釋方法。首先，根據DSU第3.2條，爭端解決系統主要作用之一是在符合國際習慣法的條約解釋規則的前提下，澄清、闡明現有的條約條文，并且不可增加或減損條約中所賦予成員國的任何權利和義務。隨后，DSB確認了《維也納條約法公約》第31、32條作為解釋WTO系列條約的合適的方法。上訴機構(Appellate Body)在US-Gasoline案中解釋道：對于WTO法的理解不能與國際習慣法脫離開來，而且《維也納條約法公約》已經獲得了國際習慣法的地位，已被許多國際組織采用，例如國際法院(ICJ)、聯合國國際法委員會(ILC)，鼓勵專家組遵循這種方法去解釋條文，以確保WTO法律體系的一致性和可預測性。⑦

該公約的第31條包括三個原則：善意原則、文本的通常意義、條約的上下文。⑧首先，解釋條約必須是善意的，這一原則起源于古羅馬法 “條約必須遵守”。其次，條文文本的普通含義被認為是締約國的真實意思表示，釋義條文的出發點應是對文本的通常含義的解釋，而不是締約國簽訂條約時的主觀目的。對此，上訴機構在Japan—Alcoholic Beverages II報告中強調，根據公約31條，條約的解釋必須基于條約的文本。但是，文本的通常含義應當與條約的上下文和目的相一致，這是因為通過對條約的上下文和目的的確認，檢驗解釋后的文本的通常意義是否與之符合。這些三個原則應該被整體地考慮和運用，作為一個完整的相互緊密聯系的解釋通則，而不是相互割裂的單個元素。最后，第32條是關于解釋條約時對準備或起草材料的應用。第31、32條之間存在一種等級關系，作為一般解釋通則的31條比僅僅起輔助作用的起草材料的32條要重要的多。這一觀點已經被上訴機構在US-Gambling中被確認，‘只有當根據第31條解釋規則得不出合適的、清楚的條約解釋時，才可以求助于第32條所規定的補充材料’。⑨反之，上訴機構在US-CarbonSteel報告中再次申明，“如果根據31條可以解釋出清楚的條約意思，那么就沒有必要去運用32條的補充材料”。⑩

《維也納條約法公約》31、32條將解釋條約的原則法典化，其重要性在于提供了一種確定性(accountability)。在某種程度上，這些原則限制了裁判者解釋條約的靈活性，但是這種限制是合理的、必要的，因為遵循國際社會普遍接受的條約解釋通則可以為爭端解決中的條約釋義提供一定程度上的確定性和可預測性。雖然DSB沒有明確規定遵循先例的原則，但是上訴機構作為WTO常設機構可以推翻專家組的報告，所以上訴機構的報告中的一些推理和原則都會被專家組所遵守，從而有效的保證了DSB裁判的一致性。基于此，通過對專家組以及上訴機構條約解釋方法的總結并應用于21條才是有意義的。

三、一項實驗：對GATT第21條進行解釋

根據DSB確立的條文解釋規則，筆者將對GATT 21條所包含的有爭議的條文用語進行分別厘清和解釋。

在GATT 21條的子條款(a)和(b)中，最具爭議的、有歧義的條文用語是‘成員國自己認為…’(it considers)，‘必要的安全利益’(essentialsecurityinterests)。首先，通過查閱權威字典，發現條文術語的通常含義。上訴機構認為，對于確定某些術語的法律定義，字典具有重要的指導作用，但不是決定性的。○11在牛津英語字典中，“consider”的定義是在做出決定前，謹慎的、仔細的考慮某事或某物。“itconsiders”的文本意義是成員國應該花時間去謹慎的、仔細的思考、衡量和評估某些情況，再做出決定。同時，這一術語的主語“it”表達了這一條文具有自我判斷的(self-judging)特征。國際法院(ICJ)在1986年尼加拉瓜訴美國的判決書中指出，GATT 21條中“itconsidersnecessary”的用語說明締約國具有自由裁量權，相反，1956《尼加拉瓜和美國的友好通商條約》中并沒有這一表述，所以不能排除國際法院的管轄權。○12同時，在1949年GATT時期的捷克斯洛伐克和美國的的爭端中，英國代表的觀點得到了大部分國家的支持，他認為，“it considers”意味著每一個國家都必須是自身國家安全的最終決斷者。○13因此，“it considers”的通常意義，明確的授予了成員國自由裁量權，但是該權力的行使必須是善意的、謹慎的、適當的，更是必要的，這也是“consider”、“necessary”的通常含義所要求的，以此來限制成員國的自由裁量權。從GATT1994的上下文和目的來看，GATT1994是為了促進國際貨物貿易的發展，安全例外條款是給予成員國一項特殊的權利，通過犧牲貿易自由而保護必要的國家安全，所以該條款的援引必須是非常謹慎的，在保證必要的國家安全的同時，要最大程度的減少對國際貿易的負面影響。

如果說“it considers”肯定了成員國援引安全例外條款的方式，那么“essential security interests”則界定了行使該權力的范圍和內容。從條文的通常含義看，這個詞語可以分為兩部分：“必要的”(essential)和“安全利益”(securityinterest)。由于各國的社會經濟狀況的不同，“安全利益”的關注點可能有很多的差異性。修飾語“必要的”卻有意地限定了“安全利益”的范圍。一位GATT起草者曾解釋說，一方面，安全利益條款的范圍不能太小，因為這樣可能把一些真正的為了保護國家安全利益而采取的措施排除在外；另一方面，也不能太寬泛，這會導致某些國家，在保護國家安全利益的偽裝下，實際上采取一些為了達到某種貿易目的的措施以至于限制國際貿易的發展。正如習近平總書記提出的總體國家安全觀一樣，當今世界，不僅僅存在戰爭、間諜活動等傳統安全，非傳統安全同樣地影響著國家安全，例如：恐怖主義、疾病傳播、網絡攻擊等等，所以‘國家安全’的概念是隨著時間不斷進化的。最近，沙特阿拉伯聯合其他海灣國家對卡塔爾實施貿易制裁措施，理由是卡塔爾資助恐怖主義并宣稱這些措施是根據GATT21條保護國家的安全利益。○142017年4月，美國總統川普啟動了關于進口鋁制品影響國家安全的232調查，研究是否大量的進口鋁制品影響國家安全。這些援引國家安全例外條款為自己的貿易措施進行抗辯的國家，不禁讓人懷疑，他們是否是借國家安全例外條款之名，來實現其貿易保護主義或某種政治目的之；更重要的是，這些措施是否是保護‘必要的’的安全利益所“必需的”。對于“必要性”，國際法院在判決中曾闡述道，GATT 21條文中的“必要的”是指締約國采取的措施不僅是為了保護安全利益，而且必須是為了保護安全利益所必要的。雖然，WTO專家組一直沒有機會解釋21條，但在解釋20條一般例外條款時，專家組認為只有當不存在可代替措施的時候，一項貿易限制措施才可以被認為是“必要的”。因此，雖然成員國可以決定其要保護的國家安全的措施，但是WTO爭端解決機構可以對這些的必要性進行審查。

理論上，GATT 21條的各個子條款被成員國援引的概率是相等的；但是，實際上，21條(b)(iii)卻是最受“歡迎的”一個。該條文指出在戰爭時期(In time of war)或者在國際關系中的其他緊急情況下(otheremergency in international relations)，締約國可以采取其認為必要的措施以保護必要的國家安全利益。相較于“國際關系中的緊急情況”，“戰爭時期”的概念是比較容易確定的。牛津英語字典中對于戰爭的定義是一種兩國處于敵對或者武裝沖突的狀態。戰爭是一種兩國極度緊張對峙的狀態并且可能帶有毀滅性的結果，其內涵包括武裝沖突、國家間的緊張沖突以及武力威脅等。由于其在條約文本中與‘國際關系中的緊急情況’的并列關系，可以確定的是這種“緊急情況”的嚴重和緊張程度必須是與“戰爭”旗鼓相當的，這為所謂的“緊急情況”的嚴重程度設置了一個下限。根據《維也納條約法公約》的嚴格文本主義解釋方法，21條(b)(i)、(ii)條文都是關于客觀的事物，如“核物質材料”、“武器交易”等，把條款(b)(iii)被排列它們之后，也是對解釋“國際關系中的緊急情況”內容的一種參考，不能通過解釋條文而肆意擴大它的應用范圍。考慮到現在爆發大規模的戰爭幾乎是不可能的，更多的國家援引此條款作為貿易限制措施的抗辯理由，但前提必須是存在真實可信的威脅。因為設計安全例外條款的目的不是用來保護那么高度敏感的政府，相反，援引它的最基本標準應是：在同樣情況下，一個理性的政府是否會引用21條作為抗辯理由。○15例如，1975年瑞士對進口鞋實施數量限制，理由是大量的進口鞋子影響本國的制鞋工業，導致無法滿足戰時的軍靴生產需求，并援引21條(b)(iii)作為抗辯，此舉招致大部分國家的一致反對。所以，雖然21(b)(iii)具有一定的“兜底”性質，但是并不意味著它可以為了經濟或者貿易的目的而被濫用。

四、結語

GATT，從1947年作為哈瓦那憲章的一部分到1994年成為WTO的一部分，至今，其中的第21條仍然保持著最初的模樣，既沒有被爭端解決機制正式的裁判過，也沒有被權威機構明確的釋義過，也正是因為它與生俱來的、模棱兩可的條文用語，導致了成員國的自由裁量權具有會被濫用的可能性。目前，關于它的最大的爭議是安全例外條款的行使是否是絕對的任由成員國自由裁量，而完全排除WTO的管轄權。在筆者看來，為了保證成員國在WTO體系中的合法權利，明確的、清晰的條文涵義是界定權利和義務的基本要求，DSB作為WTO的準司法機構，對21條具有合法的管轄權是毋庸置疑的；根據《維也納條約法公約》的條約解釋規則，不得否認的是21條賦予了成員國明確的自由裁量權，但是這一權力的行使不是任意的、武斷的、不受限制的，因為‘任何人不能做自己案件的法官’，而且，條文中的“necessary”、“essential”、“consider”都體現了對于援引該條款的特殊要求，防止成員國以安全例外為幌子，真實目的卻是進行貿易保護或其他政治目的。慶幸的是，DSB一直本著促進全球多邊貿易發展這一GATT的最高宗旨，對于20條一般例外條款的引用尚且有著十分嚴格的要求，更不用說作為21條的安全例外條款。總之，安全例外條款作為一個“安全閥”，既滿足了主權國家維護國家安全的基本要求，也確保了GATT以及整個WTO體系的有效運轉。

注 釋：

①Michael J.Hahn，‘Vital Interests and the Law of GATT：An Analysis of GATT's Security Exception’(1991)12 Michigan Journal of International Law 558，558.

②Roger P.Alford，‘The Self-Judging WTO Security Exception’(2011)3Utah Law Review 697，698.

③Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，opened for signature 15 April 1994，1867 UNTS 3(entered into force 1 January 1995)annex 1A(‘General Agreement on Tariffs and Trade 1994’)Arts XXI.

④YooJi Yeong and Dukgeun Ahn，‘Security Exceptions in the WTO System：Bridge or Bottle-Neck for Trade and Security?’(2016)19(2)Journal of International Economic Law 417，434.

⑤Schill Stephan and Robyn Briese，‘If the State Considers：Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement’(2009)13(1)Max Planck Yearbook of United Nations Law Online 61，98.

⑥‘Annual Report 2017’(2017)World Trade Organization，14.

⑦Appellate Body Report，US-Stainless Steel(Mexico)，WT Doc WT/DS344/AB/R，AB-2008-1(30 Apirl 2008)[161].

⑧‘Report of the International Law Commission to the General Assembly’UNDocA/CN.4/SER.A/1966/Add.1(1966)IIYearbook of the International Law Commission，221.

⑨Appellate Body Report，United States-Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services，WTO Doc WT/DS285/AB/R，AB-2005-1(7 April 2005)，[197].

⑩Appellate Body Report，United States-Countervailing Duties on Certain Corrosion-Resistant Carbon Steel Flat Products from Germany，WTO Doc WT/DS213/AB/R，AB-2002-4(28 November 2002)，[89]-[90].

?Appellate Body Report，United States-Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000，WTO Doc WT/DS234/AB/R，AB-2002-7(16 January 2004)，[248].

?Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua(Nicaragua v.United States of America)(Judgement)[1986]ICJ Rep 14，[222].

?Contracting Parties Third Session of The Twenty-Second Meeting Held at Hotel Verdun，Annecy，GATT Doc CP.3/SR22(8 June 1949)，3.

?‘Qatar seeks WTO panel review of UAE measures on goods，services，IP rights’(23 October 2017)World Trade Organization.

?Bhala Raj，‘National Security and International Trade Law：What the GATT Says，and What the United States Does’(1998)19 University of Pennsylvania Journal of International Law 263，275.

[1]Michael J.Hahn，‘Vital Interests and the Law of GATT：An Analysis of GATT's Security Exception’(1991)12 Michigan Journal of International Law 558.

[2]Roger P.Alford，‘The Self-Judging WTO Security Exception’(2011)3 Utah Law Review 697.

[3]Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，opened for signature 15 April 1994，1867 UNTS 3(entered into force 1 January 1995)annex 1A(‘General Agreement on Tariffs and Trade 1994’)Arts XXI.

[4]Yoo Ji Yeong and Dukgeun Ahn，‘Security Exceptions in the WTO System：Bridge or Bottle-Neck for Trade and Security?’(2016)19(2)Journal of International Economic Law 417.

[5]Schill Stephan and Robyn Briese，‘If the State Considers：Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement’(2009)13(1)Max Planck Yearbook of United Nations Law Online 61.

[6]Annual Report 2017’(2017)World Trade Organization，14.

[7]Appellate Body Report，US-Stainless Steel(Mexico)，WT Doc WT/DS344/AB/R，AB-2008-1(30 Apirl 2008).

[8]‘Report of the International Law Commission to the General Assembly’ UN Doc A/CN.4/SER.A/1966/Add.1(1966)IIYearbook of the International Law Commission.

[9]Appellate Body Report，United States-Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services，WTO Doc WT/DS285/AB/R，AB-2005-1(7 April 2005).

[10]Appellate Body Report，United States-Countervailing Duties on Certain Corrosion-Resistant Carbon Steel Flat Products from Germany，WTO Doc WT/DS213/AB/R，AB-2002-4(28 November 2002).

[11]Appellate Body Report，United States-Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000，WTO Doc WT/DS234/AB/R，AB-2002-7(16 January 2004).

[12]Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua(Nicaragua v.United States of America)(Judgement)[1986]ICJ Rep 14.

[13]Contracting Parties Third Session of The Twenty-Second Meeting Held at Hotel Verdun，Annecy，GATT Doc CP.3/SR22(8 June 1949)，3.

[14]‘Qatar seeks WTO panel review of UAE measures on goods，services，IP rights’(23 October 2017)World Trade Organization.

[15]Bhala Raj，‘National Security and International Trade Law：What the GATT Says，and What the United States Does’(1998)19 University of Pennsylvania Journal of International Law263.